II OSK 812/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 7/16 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2016 roku, którym odrzucono skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Spółki o wystąpienie do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie o przyznanie jej nagrody za przyczynienie się do szybkiej likwidacji ogniska choroby zakaźnej, stosownie do art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008r., nr 213, poz. 1342 ze zm.). Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku Powiatowy Lekarz Weterynarii w Koszalinie w oparciu o przepisy ustaw z dnia 11 marca 2008 roku o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt stwierdził ryzyko zarażenia gospodarstwa prowadzonego przez spółkę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] chorobą zakaźną - posoczniczą krwotoczną VHS. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku Powiatowy Lekarz Weterynarii w Koszalinie stwierdził zarażenie wyżej wymienioną chorobą gospodarstwa, zobowiązując jednocześnie spółkę do wprowadzenia do obrotu rybę konsumpcyjną nie wykazującą objawów klinicznych choroby. Decyzją z dnia [...] marca 2014 roku Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania spółki, uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2014 roku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2014 roku Powiatowy Lekarz Weterynarii w Koszalinie, zezwolił spółce na dochowanie ryb do wagi konsumpcyjnej. Spółka domagała się jednak likwidacji zakażonej ryby i podjęła faktyczne działania umożliwiające likwidację zarażonej ryby oraz przeprowadzenie odkażania gospodarstwa. W dniu 15 lipca 2014 roku Spółka zawiadomiła Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie o zakończeniu powyższego procesu. Następnego dnia Powiatowy Lekarz Weterynarii w Koszalinie dokonał odbioru wykonania odkażania gospodarstwa. Następnie organ ten wydał decyzję w sprawie uznania ogniska wirusowej choroby posocznicy za wygasłe i wygasił decyzję z dnia [...] maja 2014 roku. Spółka zwróciła się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie o wystąpienie z wnioskiem do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie o przyznanie nagrody. Wniosek taki został złożony w dniu 10 września 2014 roku. Pismem noszącym datę 14 listopada 2014 roku Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie poinformował Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie, że złożony wniosek o przyznanie nagrody Spółce jest nieuzasadniony. Sprawa może zostać ponownie przedstawiona po wyjaśnieniu wątpliwości, które opisano w niniejszym piśmie, tj. dotyczących braku niezwłocznego poinformowania przez spółkę o podejrzeniu wystąpienia choroby zakaźnej na terenie gospodarstwa, wprowadzenia w tym okresie dodatkowej ikry bez świadectwa zdrowia, niezgodności występujących w dokumentacji. Następnie Spółka trzykrotnie składała zażalenia na przewlekłość prowadzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie postępowania w przedmiocie złożenia do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie wniosku o przyznanie nagrody ( tj. 24 lutego 2014r., 23 kwietnia 2015 r., 3 listopada 2015r.). Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie postanowieniami z dnia [...] marca 2015 roku, [...] marca 2015 roku oraz [...] listopada 2015 roku powyższe zażalenia uznawał za nieuzasadnione. Następnie w dniu 21 grudnia 2015 roku Spółka [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie w przedmiocie wniosku strony z dnia [...] maja 2014 roku o wystąpienie z wnioskiem o przyznanie nagrody na podstawie art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie ewentualnie jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę, albowiem nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego tj. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył treść art. 3 § 2 p.p.s.a. określającego sprawy podlegające kontroli sądów administracyjnych. Z treści tego przepisu wynika, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. Takiej kontroli nie podlega m.in. przyznanie nagród. Zgodnie z art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, osobom, którym nie przysługuje odszkodowanie, a które przyczyniły się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej, wojewódzki lekarz weterynarii, na wniosek powiatowego lekarza weterynarii może przyznać nagrodę ze środków budżetu państwa. Jest to jedyny przepis regulujący przyznawanie nagród. Nie zawiera on zasad przyznawania nagród, ani szczegółowego trybu ich przyznawania. Wskazuje jedynie podmiot uprawniony do ich przyznawania i do składania wniosku. Jednocześnie art. 3 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji stosuje się przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Skoro art. 49 ust. 9 ustawy w sprawie przyznawania nagród nie przewiduje wydania decyzji to oznacza, że sprawy te nie są załatwiane w trybie postępowania administracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania związanego z przyznaniem nagrody. Powyższa argumentacja uzasadniała zdaniem Sądu I instancji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2016 roku złożyła spółka wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu, powołując się na art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: 1. naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie, iż doszło do przewlekłości i bezczynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym; 2. naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.ps.a. w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie, iż organ administracji w przedmiotowej sprawie powinien działać w oparciu o przepisy prawa, w tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz zakończyć postępowanie decyzją administracyjną; 3. naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie, iż organ administracji w przedmiotowej sprawie, działając w oparciu o przepis prawa materialnego, powinien wydać decyzję administracyjną po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawa do sądu i zasady sprawiedliwości proceduralnej wynika, że jednostka ma prawo do tego, by oparte na prawie materialnym jej roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Należy zaznaczyć, że decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć zasadę domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej, która była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Jeżeli przepis nie rozstrzyga w jaki sposób organ administracji ma zakończyć sprawę przyjmuje się na gruncie interpretacji art. 104 k.p.a., iż powinna to być decyzja administracyjna. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki, posługując się dwiema podstawowymi metodami: po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej: po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Tymczasem Sąd I instancji działał zupełnie inaczej niż wskazuje orzecznictwo. Sąd nie udzielił odpowiedzi na pytanie, skoro organ administracji jest zobowiązany działać jedynie w ramach przepisów prawa i żadna czynność nie może być podejmowana bez podstawy prawnej, w jakim postępowaniu mają być stwierdzone przesłanki przyznania nagrody? W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się wymóg, iż aby było możliwe wydanie decyzji konieczne jest istnienie normy prawa materialnego określającej konkretne uprawnienie/obowiązek adresata. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o podstawowym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawda do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej strona podniosła, że w przedmiotowym postępowaniu normą prawda materialnego jest art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Norma ta określa po pierwsze przesłankę uzyskania nagrody "przyczynienie do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej", która w zasadzie wymaga przeprowadzenia określonego postępowania dowodowego, a ponadto obliguje adresata do konkretyzacji nagrody chociażby w zakresie jej wysokości. Takie działania mogą być podjęte jedynie w toku określonej procedury. Stanowisko w tym zakresie WSA w Szczecinie prowadzi do wniosku, iż organy inspekcji nie mają możliwości prowadzenia takiego postępowania w ramach jakiejkolwiek procedury. Za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia systemowa przepisu art. 49 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż odszkodowania mają być przyznawane w formie decyzji administracyjnej. Nagroda natomiast ma być świadczeniem dla osób, którym odszkodowanie nie przysługuje, na co wskazuje początek art. 49 ust. 9. Nagroda ma więc pełnić podobną funkcję kompensacyjną jak odszkodowanie, tym samym zasadne jest, aby jej przyznanie następowało także w formie odpowiedniej dla odszkodowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", określa przesłanki i procedurę odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek odrzucenia skargi jest brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania danej sprawy. Winno to nastąpić w szczególności, gdy będzie dotyczyć aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega w głównej mierze na badaniu zgodności z prawem wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. przypadków aktywności organów administracji, podejmowanej w różnorodnych formach, zarówno w sprawach indywidualnych, jak i generalnych. Zgodnie z cytowanym przepisem kontrola działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Odwołując się do powyższego przepisu zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że sprawa przewlekłości organu – Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koszalinie w złożeniu wniosku o przyznanie nagrody skarżącemu Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii w Szczecinie w trybie art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt nie podlega kognicji sądu administracyjnego jako odrębny przedmiot zaskarżenia. Przedmiot skargi obejmujący złożenie wniosku o przyznanie nagrody przez powiatowego lekarza weterynarii do wojewódzkiego lekarza weterynarii nie mieści się bowiem w kognicji sądów administracyjnych wyznaczonej przez art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, iż czynność organu administracji publicznej jakim jest powiatowy lekarz weterynarii polegająca na złożeniu do organu wyższego stopnia wniosku o przyznanie osobie trzeciej nagrody w oparciu o art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt nie jest decyzją, postanowieniem ani też aktem prawa miejscowego czy aktem nadzoru, a tym bardziej interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi ona inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie jest to czynność dokonywana przez organ w znaczeniu funkcjonalnym tj. organ korzystający w pewnym ściśle określonym zakresie z władztwa administracyjnego w rozstrzyganiu o prawach i uprawnieniach oraz obowiązkach podporządkowanego podmiotu. Niemniej czynność ta nie ma koniecznej drugiej cechy, a mianowicie nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podporządkowanego podmiotu (w niniejszej sprawie skarżącej spółki) jako podmiotu stosunku administracyjno – prawnego z organem inspekcji weterynaryjnej. Sama czynność złożenia wniosku nie rozstrzyga w sposób władczy o sytuacji prawnej adresata działań administracji publicznej. Zawarte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 wyrażenie "dotyczy" wskazuje na to, że akt lub czynność ustala, stwierdza lub potwierdza uprawnienie lub obowiązki określone przepisami prawa. Aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygające o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisów prawa albo ciąży na nim z mocy prawa obowiązek. Złożenie wniosku w trybie art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącej kasacyjnie spółki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie kreuje on żadnej nowej sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego w stosunku do organu. Złożenie wniosku o przyznanie nagrody przez powiatowego lekarza weterynarii do wojewódzkiego lekarza weterynarii należy uznać jedynie za czynność materialnotechniczną. Złożenie takiego wniosku jest jedynie jedną z czynności procesowych podejmowanych przez organ celem ostatecznego rozstrzygnięcia określonej sprawy. W niniejszej sprawie jest to ewentualne przyznanie nagrody za przyczynienie się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej stwierdzonej u zwierząt. Nadto podkreślić należy, że wniosek złożony przez powiatowego lekarza weterynarii stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie nagrody, które prowadzi i rozstrzyga wojewódzki lekarz weterynarii. Pod pojęciem "wniosku" użytym w art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt należy rozumieć nie tyle złożenie wniosku o wszczęcie postępowania, ile przekazanie informacji pozwalających podjąć organowi wyższego stopnia jaki jest wojewódzki lekarz weterynarii dalszych czynności mających na celu rozważenie możliwości przyznania wskazanemu podmiotowi nagrody za przyczynienie się do szybkiej likwidacji źródła choroby zakaźnej u zwierząt. Argumentu przemawiającego za niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłe w złożeniu wniosku o przyznanie nagrody dostarcza także art. 37 k.p.a. Przepis ten mówi o "niezałatwieniu sprawy w terminie" oraz o "przewlekłym prowadzeniu postępowania". Oznacza to po pierwsze, iż chodzi o przewlekłość w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 1 k.p.a. , a więc indywidualnej sprawy dotyczącej praw lub obowiązków konkretnego podmiotu określonych w przepisach prawa, a po drugie, że przewlekłość obejmuje postępowanie w tej sprawie, nie zaś poszczególne czynności procesowe tego postępowania, a do takich należy złożenie wniosku o przyznanie nagrody w trybie art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt do organu wyższego stopnia. Zaakceptowanie, wbrew powyższym rozważaniom, dopuszczalności skargi na przewlekłość w złożeniu wniosku musiałoby oznaczać, że każda inna czynność procesowa w toku prowadzonego postępowania, również podlegałaby odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Tymczasem postępowanie w sprawie stanowi pewien ciąg działań organu traktowanego dopiero łącznie jako całości i dopiero ocena całego okresu czasu prowadzenia postępowania pozwala na ocenę, czy było ono prowadzone przewlekłe. Skoro zatem czynność polegająca na złożeniu przez powiatowego lekarza weterynarii wniosku o przyznanie nagrody do wojewódzkiego lekarzaweterynarii nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, to tym samym przewlekłość/bezczynność organu w złożeniu tego wniosku nie mieści się w zakresie tej kognicji. Wskazać również należy, że przepisy zamieszczone w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. mówią o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawach, a nie w odniesieniu do poszczególnych czynności składających się na te postępowania. Przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość może być ewentualnie niezałatwienie w terminie w sprawie przyznania nagrody prowadzone przez wojewódzkiego lekarza weterynarii, który prowadzi postępowanie w tej sprawie i ją rozstrzyga. Niedopuszczalność drogi sądowej na bezczynność lub przewlekłość w złożeniu wniosku o przyznanie nagrody przez powiatowego lekarza weterynarii w trybie art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt nie oznacza, iż skarżący nie ma zapewnionych w trybie administracyjnym ochrony prawnej. Jak wynika z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2016r., poz. 1077 ze zm.) określającej między innymi organizację oraz zasady funkcjonowania inspekcji weterynaryjnej (art. 1 ust. 1), powiatowy lekarz weterynarii podlega wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii (art. 8 ust. 3). Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wojewódzki lekarz weterynarii może między inni wydawać powiatowemu lekarzowi weterynarii polecenia dotyczące podjęcia określonej czynności. Nadto przepis art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu administracyjnym w stosunku do powiatowego lekarza weterynarii jest wojewódzki lekarz weterynarii. Dodatkowo art. 15 ust. 3 ustawy stanowi, że organ wyższego stopnia może podejmować czynności należące do zakresu działania organu niższego stopnia, jeżeli jest to uzasadnione szczególną wagą lub zawiłością sprawy. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że środkiem ochrony prawnej jaki przysługiwał skarżącemu w niniejszej sprawie jest skarga w trybie art. 227 k.p.a. na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez powiatowego lekarza weterynarii. Z uwagi na powyższe ustalenia stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Zbędnym jest szczegółowe odniesienie się do poszczególnych zarzutów. Dotyczą one bowiem charakteru postępowania prowadzonego już przed wojewódzkim lekarzem weterynarii, który prowadzi postępowanie w przedmiocie przyznania nagrody na podstawie art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, formy jego zakończenia, a więc postępowania nie będącego przedmiotem skargi kasacyjnej. Nie ma natomiast żadnych podstaw prawnych do przyjęcia, że powiatowy lekarz weterynarii w przypadku odmowy złożenia wniosku o którym mowa w art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2011 o ochronie zdrowia zwierząt winien w tym przedmiocie wydać decyzję czy też inny akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadmienić w tym miejscu należy, że konkretne regulacje prawne mogą przewidywać inne formy działania organów administracyjnych niż akty prawa administracyjnego, mogą one np. dokonywać czynności cywilnoprawnych, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Rozważania te należałoby przeprowadzić odnośnie postępowania w przedmiocie przyznania nagrody prowadzonego przez wojewódzkiego lekarza weterynarii. To postępowanie nie stanowi jednak przedmiotu niniejszego postepowania wywołanego wniesiona skargą na bezczynność. Tym samym zbędne jest ich przeprowadzanie. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.