VII SA/Wa 2121/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" reprezentowanej przez adwokata M. O. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami J. i F. na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] w P. i zjazdu na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] w P. oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami J. i F. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 35 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego przewiduje wprawdzie możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jednakże nie przewiduje możliwości odrębnego zatwierdzenia poszczególnych części składowych tego projektu, tj. projektu zagospodarowania działki lub trenu i projektu architektoniczno - budowlanego. Sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty [...] "zatwierdzam projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji (...)" nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Ponadto, Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treścią powyższego oświadczenia jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Na gruncie niniejszej sprawy inwestor wywodzi prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami o nr ew. [...] i [...] z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. zezwalającej na budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną. Decyzja organu administracji publicznej, jaką jest ww. rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy P., nie może stanowić "stosunku zobowiązaniowego", w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przez "stosunek zobowiązaniowy" rozumieć należy umowę (np. najmu, dzierżawy), z której mogą wypływać uprawnienia inwestora do zabudowy nieruchomości. Niedopuszczalne było więc w przedmiotowej sprawie uznanie, że akt administracyjny można zakwalifikować jako "stosunek zobowiązaniowy" i uznać, że inwestor dysponuje prawem do zabudowy wskazanych w nim nieruchomości. Co więcej, istnienia stosunku zobowiązaniowego uprawniającego do korzystania z nieruchomości na cele budowlane nie można wyprowadzać z biernego zachowania się właściciela nieruchomości, polegającego na niesprzeciwianiu się budowie na gruncie stanowiącym jego własność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt: IV SA 316/98). Dlatego też zgody Burmistrza Miasta i Gminy P. do dysponowania przez inwestora działką należącą do Gminy, nie można upatrywać ani w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., ani z braku wyraźnego sprzeciwu, pomimo wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym przed organem administracji architektoniczno - budowlanej. Organ drugiej instancji wskazał, że dla wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, organ odwoławczy pismem z dnia [...] lipca 2013 r., wezwał inwestora do przedłożenia dokumentu, z którego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor wskazał, że w jego ocenie wystarczającym dokumentem uzasadniającym jego prawo jest decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. zezwalająca na budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną. Dodał również, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi publicznej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz miejsc postojowych i chodnika. W ocenie organu odwoławczego przedłożone przez inwestora dokumenty nie są wystarczające do uzyskania przez niego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane kwestionowane jest w toku postępowania przez inną osobę, organ zobowiązany jest tę kwestię wyjaśnić nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a szczególny obowiązek spoczywa w tym zakresie na inwestorze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1766/12). Taka sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało zakwestionowane w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a kwestia ta zbadana przez organ odwoławczy. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku gdy inwestor przedkłada organowi administracji architektoniczno - budowlanej projekt budowlany, wraz z jego integralną częścią jaką jest projekt zagospodarowania terenu, winien oświadczyć, że dysponuje na cele budowlane nieruchomościami objętymi jego zamierzeniem inwestycyjnym, wymienionymi we wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art.34 ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany (a więc także i jego części składowe, np. projekt zagospodarowania terenu), podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie natomiast do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemożliwe jest, w świetlne przytoczonych przepisów, uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę, bez złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie złożone przez inwestora przed organem pierwszej instancji zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy. W wyniku jego badania ustalono, że nie spełnia ono wymogów z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, tak jak to już zostało wskazane powyżej. Stąd organ odwoławczy przyjął, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] i [...]. Ponadto, Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z ugruntowana linią orzeczniczą sądów administracyjnych miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Zarówno gramatyczna jak i celowościowa wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm), który brzmi - zagospodarując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne - prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Istotą unormowania ww. przepisu, stanowiącego materialne prawo administracyjne, jest bowiem doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania, nie obciążała wyłącznie, czy też w dużej mierze dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt: II OSK 1498/06). Organ odwoławczy uznał za niezasadne pozostałe zarzuty wskazane w odwołaniu. Na marginesie Wojewoda [...] zauważył, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę powinien być wniesiony na wzorze wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.), wydanym na podstawie art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem organu drugiej instancji, z uwagi na uchybienie wskazane powyżej, należało uchylić decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] i odmówić zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji oraz odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w P. domagając się jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w złożonym odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]; naruszenie przepisów postępowania tj. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Strona odwołująca się w złożonym odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] przedstawiła sześć zarzutów odnośnie wskazanego rozstrzygnięcia. Wśród tych zarzutów znalazły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wynika, że organ odwoławczy uwzględnił dwa z przedstawionych zarzutów strony odwołującej się. Niemniej jednak pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu nie zostały przez organ odwoławczy rozpoznane. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu uniemożliwia jego pełną ocenę pod kątem odpowiednich, a przytoczonych w odwołaniu przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego. Ponadto rozpoznanie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w ww. sposób przez Wojewodę [...] rodzi również wątpliwości z punktu widzenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a. - czyli dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę, jako skargę na uzasadnienie organu. Podniósł, że inwestor nie odstąpi od realizacji inwestycji zatem uzasadnienie ma znaczenie dla kolejnych rozstrzygnięć organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, w świetle złożonego projektu i pozostałych, przedłożonych przez inwestora dokumentów nie zasługiwał na uwzględnienie. Zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu oraz wydania pozwolenia na budowę. Uzasadnienie organu drugiej instancji, było w pełni przekonywujące dla inwestora, który nie skorzystał z prawa skargi sądowej od decyzji ostatecznej. Zarzuty skarżącej Wspólnoty, podniesione w skardze do tutejszego Sądu sprowadzają się do twierdzenia, że organ drugiej instancji, z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, nie rozważył wszystkich zarzutów, jakie Wspólnota podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Teza powyższa nie jest nie uzasadniona. Sąd ocenia uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, jako w pełni odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji rozważył, podnoszoną w odwołaniu okoliczność braku dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Zbadał także podnoszoną w odwołaniu kwestię prawidłowość projektu w zakresie ilości miejsc postojowych. Ocena tych okoliczności sprawy zdecydowała o rozstrzygnięciu jakie organ drugiej instancji podjął. Brak odniesienia się, przez organ drugiej instancji, do zarzutów procesowych odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz, co do oddziaływania inwestycji w świetle złożonego projektu, na nieruchomość Wspólnoty, w żaden sposób nie można ocenić jako wadę decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podkreślmy, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Jak stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. - Sąd uwzględnia skargę na decyzję jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta, żadna z opisanych powyżej wad. Ponadto, zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 k.p.a., jest bezpodstawny. Organ odwoławczy, zgodnie z obowiązkiem rozpoznania sprawy w jej całokształcie, miał prawo dokonania odmiennej, od organu pierwszej instancji, oceny tego, czy wniosek o pozwolenie na budowę zasługuje na uwzględnienie. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.