II SA/Kr 1766/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi Zespołu Elektrowni [...]S. A. z siedzibą w N. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. [...] S.A. wnioskiem z dnia 26.04.2012r. zwrócił się o wydanie pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych w miejscowości [...] , na działkach nr nr [...] . W toku postępowania, ustalono, że inwestor nie posiada zgody na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane. Nieruchomość ta znajduje się w zasobie Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta [...] - zgoda na dysponowanie ww. działką na cele budowlane nie była wydawana. Wobec powyższego organ I instancji, postanowieniem z dnia 06.06.2012r., nałożył na inwestora obowiązek wyjaśnienia prawa do dysponowania działką nr [...] . Pismem z dnia 14.06.2012r. inwestor poinformował, że spółka [...] S.A. włada m.in. działką ewidencyjną nr [...] cyt: Jak właściciel na podstawie stosunku obligacyjnego jakim jest stosunek spółki (umowa nienazwana w rozumieniu kodeksu cywilnego), do którego związania doszło, na gruncie obowiązującego wówczas kodeksu handlowego, w dniu 24 listopada 1997r. aktem notarialnym Rep. [...] z 24.11.1997r". Do pisma dołączono statut spółki (tekst jednolity według stanu na dzień 8 grudnia 2011r.) jako dokument obrazujący aktualną treść ww. umowy zawartej ze Skarbem Państwa. Starosta [...] decyzją z dnia 22.06.2012r., znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych w miejscowości [...] , na działkach ewid. nr nr [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, a zatem nie spełnił warunków określonych w postanowieniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Starosta [...] wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Od decyzji, w imieniu inwestora, odwołał się radca prawny L.O. Strona skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń (Spółka nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), z naruszeniem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (bez należytego uzasadnienia faktycznego) oraz z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawno-materialnej zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] w decyzji z dnia 22.10.2012r., nr [...] , na podstawie art. 32 ust. 4, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010r. -jednolity tekst ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. -jednolity tekst ze zm.), orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że podstawową kwestię w niniejszym postępowaniu stanowi konieczność ustalenia czy inwestor - [...] S.A. posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] . Analiza zgromadzonego materiału dowodowego (uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego o kopie aktów notarialnych (zawiązania spółki) - rep. [...] z 24.11.21997r. i rep. [...] z 10.12.1997r. oraz o kopię wyroku Sądu rejonowego w N. Wydział I Cywilny sygn. akt I C 115/12, z dnia 21.03.2012r.) wraz z powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 19/12 z dnia 08.03.2012r., dokonana przez organ odwoławczy, potwierdziła prawidłowość stanowiska Starosty [...] w tej kwestii. Nieruchomości, użytkowanie wieczyste oraz spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mogą stanowić przedmiot wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki. Aby jednak należycie wykonać zobowiązanie z umowy spółki do wniesienia nieruchomości w formie aportu, konieczne jest zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Organ odwoławczy po analizie aktu notarialnego z dnia [...] .1997r. Nr [...] stwierdził, iż z treści tego aktu nie wynika aby wywoływał on skutki w sferze prawno-rzeczowej w postaci przeniesienia prawa własności, co najwyżej stanowić może po stronie spółki podstawę do domagania się dokonania tego rodzaju czynności. Analizowany akt notarialny, wraz ze statutem spółki, ustanawia jedynie zobowiązanie do dokonania czynności w postaci przeniesienia prawa własności do nieruchomości na rzecz spółki. Zamiar przeniesienia własności między innymi tej działki, na której realizowana ma być sporna inwestycja, dopóki nie zostanie zrealizowany, nie daje spółce możliwości do dokonywania na niej czynności przekraczających zwykły zarząd, którą niewątpliwie jest zabudowa nieruchomości. Spółka z mocy wcześniej już przywołanego aktu notarialnego z 1997 r. jest jedynie posiadaczem działek. Przysługuje jej jedynie prawo posiadania, a więc stan faktyczny, który odróżnić należy od legitymowania się prawem własności w ramach którego mieści się między innymi rozporządzanie rzeczą, w tym jej zabudowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że przysługujące skarżącej spółce niewątpliwe roszczenie, czy wynikające z prawa posiadania faktyczne władztwa nad nieruchomością, nie jest tożsame z wymaganym tytułem prawnym do nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji zrekapitulował, że wniesiony przez Skarb Państwa, stanowiący jego własność aport rzeczowy, w skład którego wchodziły ruchomości i nieruchomości, bez przeniesienia na spółkę prawa własności tych nieruchomości, w ocenie tut. organu nie może stanowić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwłaszcza, że brak jest stosownej zgody Skarbu państwa na zabudowanie tej nieruchomości parkingiem. Zgody takiej, zdaniem organu odwoławczego, nie można domniemywać. Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody [...] , słusznie organ I instancji odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego: każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Przepisy art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zezwalają na wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto m. in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 35 ust. 4 ww. ustawy: "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ". A contrario, jeżeli inwestor nie może wykazać jednoznacznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nie ma podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] uznał merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji za słuszne i powołał przepis art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o który należało wydać decyzję w I instancji. W ocenie organu II instancji, sposób uzasadnienia decyzji za pomocą powołania się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 19/12 z dnia 08.03.2012 r., może zostać odczytane jako zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji o odmowie, jak zarzuca odwołujący, jednak nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji określonej w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, z uwagi na fakt, iż treść wyroku jest inwestorowi znana (dotyczy bowiem jednej z inwestycji inwestora), a także z uwagi na obszerne rozwinięcie w uzasadnieniu niniejszej decyzji wątków wyroku dotyczących (analogicznej do obecnie analizowanej) kwestii prawa spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało utrzymać zaskarżoną decyzję Starosty w mocy. Z powyższą decyzją nie zgodził się pełnomocnik skarżącej spółki, wnosząc o uchylenie jej i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. znak: [...] . Zaskarżonej decyzji zarzucono: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżąca Spółka nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 7, 77, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako Kpa); - naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej jako u.p.b.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w sprawie nie spełnione zostały wymagania określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. dotyczące dysponowania prawem do nieruchomości z przeznaczeniem na cele budowlane, pomimo tego, iż skarżąca złożyła wszelkie wymagane dokumenty oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 11 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że stosunek zobowiązaniowy umowy spółki akcyjnej - w ramach której doszło do objęcia przez wspólnika tj. Skarb Państwa akcji w spółce prawa handlowego w zamian za wkład niepieniężny -jest stosunkiem zobowiązaniowym, o którym mowa w art. 3 pkt 11 in fine u.p.b. Uzasadniając zarzuty wskazano, że na podstawie aktu notarialnego rep. [...] z 10 grudnia 1997r. i aneksu do zawiązania spółki i statutu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa oraz aktu notarialnego z dnia 14 września 2011r., rep. [...] spółka korzysta z nieruchomości jak właściciel, a więc w pełnym zakresie, w tym również na cele budowlane. Tymczasem organy nie wypowiedziały się dlaczego odpłatny stosunek obligacyjny zaistniały na skutek wniesienia wkładu niepieniężnego do spółki kapitałowej nie jest stosunkiem zobowiązaniowym, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez co sprawa została załatwiona arbitralnie i pobieżnie. W uzasadnieniu przedstawiono też stanowiska doktryny i orzecznictwa wskazujące, że ze stosunku zobowiązaniowego może wynikać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano też, że oczywista i znana organom jest wola właściciela gruntów, tj. Skarbu Państwa, za którego zgodą Spółka od lat korzysta z nieruchomości na cele budowlane, co oznacza, że istnieje zgoda właściciela na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane również w niniejszej sprawie. Brak takiej zgody – a zgoda ta datuje się od momentu zawarcia umowy spółki – uniemożliwiałby spółce realizowanie jej celów statutowych. Oparcie się w tym stanie rzeczy wyłącznie na piśmie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa i Powiatu z dnia 4 czerwca 2012r., znak: [...] jest wyrazem niedokonania analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z kolei powoływanie się na nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt: II SA/Kr 19/12, który zapadł w innej sprawie administracyjnej bez dokonania wykładni art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że dla przyjęcia, że Spółce przysługuje tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikający ze stosunku obligacyjnego, jaki jest stosunek spółki, w umowie spółki powinien znaleźć się zapis, z którego jednoznacznie wynikałaby zgoda Skarbu Państwa na zabudowę działek w sposób wskazany we wniosku inwestora. W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2013r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze powołując się dodatkowo na § 16 ust. 2 pkt 10, § 22 ust. 2 pkt 3, § 40 ust. 3 pkt 4 załączonego Statutu Spółki i wskazując, że nie ma podstaw, aby zwrot "rozporządzanie nieruchomością" interpretować w sposób zawężający i twierdzić, że nie obejmuje ono rozporządzania na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasada i jako taka nie może zostać uwzględniona, albowiem będąca jej przedmiotem decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też procesowego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z 22 października 2012r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22.06.2012r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych w miejscowości [...] , na działkach ewid. nr nr [...] . W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi ustalenie czy inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako dz. nr [...] w miejscowości [...] . Rozważania prawne w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od dokonania wykładni zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" ustawodawca rozumie "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga zwłaszcza rozumienie pojęcia "stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych", gdyż przyczyną bezpośrednio determinującą rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję była dokonana przez organy kwalifikacja stosunku prawnego spółki [...] S.A. jako stosunku zobowiązaniowego, który nie przewiduje uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Kwestia kwalifikacji samego stosunku prawnego spółki jako stosunku zobowiązaniowego jest w sprawie bezsporna. Zasadne jest również stanowisko – nie kwestionowane przez stronę skarżącą – że działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę składa się na aport rzeczowy stanowiący własność Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie przeniósł na skarżącą spółkę własności ww. działek, a przysługuje jej jedynie roszczenie o przeniesienie prawa własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz spółki. Zgodnie z poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa – które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela – prawo, o którym stanowi art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego może wynikać zarówno z tzw. stosunków obligacyjnych nazwanych, jak i nienazwanych. Podkreśla się przy tym, że prawo, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, tj. prawo do wykonywania robót budowlanych musi być wyraźnie zastrzeżone w umowie, a zwłaszcza nie może pozostawać dorozumiane czy też wywodzone z braku przeciwnych postanowień umowy (zob. A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 47, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004r., OSK 784/04, wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r., II OSK 576/05, wyrok NSA z dnia 4 września 2007r. sygn. akt II OSK 1160/06). Zgoda upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jasny i jednoznaczny co oznacza, że nie można jej domniemywać (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009r., VII SA/Wa 509/09,LEX nr 569019). Podkreśla się, że stosunek zobowiązaniowy jest pojęciem cywilnoprawnym, przez które rozumie się stosunek prawny między co najmniej dwoma podmiotami, z których jeden - wierzyciel uprawniony jest do żądania od drugiego - dłużnika określonego świadczenia. Świadczenie może polegać np. na takim działaniu, jak wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością przez wierzyciela na cele budowlane. Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. Z Niewiadomski Prawo budowlane komentarz, uwagi do art. 3 pkt 11 ustawy, wyrok NSA z 22 czerwca 1998r. IV SA 1366/96, lex nr 43240, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r., II SA/Kr 874/08) – "umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008r., II SA/Bk 153/08, LEX nr 509824). Analizując w kontekście powyższych spostrzeżeń umowę spółki (akt notarialny z dnia ..... grudnia 1997r. Nr [...] wraz z pozostałymi dokumentami wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), z której strona skarżąca wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy stwierdzić, że w umowie tej w żadnej jej części nie została wyrażona w sposób jednoznaczny zgoda właściciela nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę na wykonywanie na nich jakichkolwiek robót budowlanych, a zwłaszcza robót planowanych przez inwestora. Zgoda taka nie wynika też z § 16 ust. 2 pkt 10, § 22 ust. 2 pkt 3, § 40 ust. 3 pkt 4 Statutu Spółki. Dodatkowo z akt sprawy wynika bezspornie, że Wydział Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa i Powiatu, działając w imieniu Skarbu Państwa, pismem z dnia 4 czerwca 2012r., znak: [...] nie wyraża zgody na dysponowanie działką stanowiącą teren inwestycji (nr....) na cele budowlane. Twierdzenie organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie można domniemywać zgody Skarbu Państwa na zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym analizowanej inwestycji jest zatem wynikiem prawidłowej wykładni art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Nie jest tym samym zasadny zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca spółka nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest również usprawiedliwione stanowisko strony skarżącej, że organ nie wypowiedział się dlaczego odpłatny stosunek obligacyjny zaistniały na skutek wniesienia wkładu niepieniężnego do spółki kapitałowej nie jest stosunkiem zobowiązaniowym, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy jasno wskazał, że sam stosunek zobowiązaniowy spółki bez wyraźnej zgody właściciela nieruchomości w kwestii prawa do wykonywania robót budowlanych, nie odpowiada definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji zasadne jest również stanowisko, że inwestor nie spełnił przesłanki określonej w art. 32 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi unormowaniami pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w razie spełnienia tego wymagania właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyłącznie literalne rozumienie tej przesłanki zostało zasadnie zakwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i obecnie słusznie przyjmuje się, że wprawdzie organ jest związany oświadczeniem wnioskodawcy o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może go jednak nie uwzględnić, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r., II OSK 507/11, LEX nr 1216735). Gdy prawo to kwestionowane jest w toku postępowania przez inną osobę (wyrok NSA z dnia 8 września 2011r., II OSK 1288/10, LEX nr 966245) organ zobowiązany jest tę kwestię wyjaśnić nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012r., II OSK 2554/10, LEX nr 1145615), a szczególny obowiązek spoczywa w tym zakresie na inwestorze (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2011r., II SA/Gd 167/11, LEX nr 992894). Podzielić należy zatem pogląd, zgodnie z którym "choć art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to z jego treści nie można wyciągać wniosku, że w przypadku złożenia takiego oświadczenia (i spełnieniu innych warunków), organ ma bezwzględny obowiązek zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę. Niepodważalną regułą jest bowiem, że pozwolenie na budowę może uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W sytuacji, kiedy organ poweźmie wiadomość, że złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, obowiązkiem organu jest tę kwestię wyjaśnić" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2011r., II SA/Kr 950/09, LEX nr 993384). Przepisy art. 32 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wykładane w zgodzie z deklaracją wolności zabudowy wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" uzasadniają twierdzenie, że nie wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w razie uzasadnionych wątpliwości organu co do istnienia takiego prawa obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, gdzie z umowy spółki, na którą powołuje się strona skarżąca nie wynika w sposób wyraźny prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na prowadzenie na tej nieruchomości robót budowlanych objętych wnioskiem trafnie organ przyjął, że nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego mimo że skarżąca złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże prawa tego nie wykazała w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Nie mogą być uwzględnione argumenty strony skarżącej wskazujące, że spółka od lat korzysta z nieruchomości na cele budowlane, co ma oznaczać, że istnieje zgoda właściciela na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane również w niniejszej sprawie, gdyż brak takiej zgody uniemożliwiałby spółce realizowanie jej celów statutowych. Realizacja celów statutowych spółki nie wyraża się bowiem wyłącznie w realizowaniu robót budowlanych na nieruchomości, a ponadto roboty te mogą być realizowane, gdy tylko właściciel nieruchomości wyrazi na to zgodę, a to może nastąpić w każdym czasie byleby tylko przybrało formę jednoznacznego oświadczenia właściciela w tym zakresie. Treść stosunku zobowiązaniowego regulowana jest przez strony czynności prawnej i w interesie spółki leży takie jego ukształtowanie, aby mogła realizować swoje cele zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym również Prawa budowlanego. Nie znajduje też potwierdzenia zarzut niedokonania przez organ analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie oparł się wyłącznie na treści pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa i Powiatu z dnia 4 czerwca 2012r., znak: [...] , lecz dokonał prawidłowej wykładni cytowanych wyżej przepisów również w kontekście treści tego pisma, co było w sprawie działaniem prawidłowym. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały przez organ wyjaśnione w stopniu pozwalającym na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest trafne. Dopóki zatem skarżąca spółka nie wyegzekwuje swojego roszczenia wobec Skarbu Państwa o przeniesienie własności nieruchomości nie przysługuje jej to prawo w odniesieniu do działek objętych nin. postępowaniem. Nie można zatem zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawnych, skoro uwzględnił on sytuację faktyczno – prawną istniejącą na dzień podjęcia decyzji. To raczej sama spółka, a ściślej jej organy, winny odpowiedzieć sobie na pytanie dlaczego uregulowanie kwestii własnościowych i wniesienie do spółki nieruchomości będących przedmiotem aportu poprzez zawarcie odrębnej umowy w formie aktu notarialnego trwa już prawie 16 lat. Na koniec należy wskazać, że wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia organu pierwszej instancji mogły być i zostały konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, a zwłaszcza nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.