II OSK 1412/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G.K., W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2436/15 w sprawie ze skargi S.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] września 2015 r. nr [..] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Sąd, wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 267) - dalej "k.p.a.", art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 1194), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i S. N. od decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa przedłużenia ul. K., fragmentu ulic: K., T. i K. w K. na działkach nr ew. [...]) w obrębie [...] w K. oraz na działkach znajdujących się poza pasem drogowym czasowo zajętych pod budowę: nr ew. [...] w obrębie [...], ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...], w obrębie [...], nr ew. cz. [...] w obrębie [...] w K.", i w punktach I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X i XI uchylił zaskarżoną decyzję w części, i w tym zakresie orzekł, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził, że wydana decyzja wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, co umożliwia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z postanowieniem organu drugiej instancji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., inwestor pismem z dnia [...] września 2015 r. wycofał swój wniosek z części nieruchomości wskazanych w sentencji decyzji Starosty O. wskazane jako działki znajdujące się poza pasem drogowym czasowo zajęte pod budowę o numerach ewidencyjnych: cz. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...] w K., w nawiasie numery po podziale. Dlatego też zasadnym jest, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, umorzenie w tej części decyzji Starosty O., co prowadzi również do uchylenia treści decyzji Starosty O. dotyczącej adresu usytuowania inwestycji. Wojewoda Mazowiecki uznał, że rozstrzygniecie zawarte w decyzji Starosty Powiatu O., wymaga korekty w zakresie sentencji w punkcie II odnośnie linii rozgraniczających, w punkcie III pt. "Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr obronności państwa", bowiem zapis taki jest niewystarczający oraz lakoniczny, zdaniem organu należało uzupełnić decyzję o informację, że inwestor uzyskał zaświadczenie Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2012 r., w którym organ ten zaświadczył, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; Starosta O. w punkcie IV pt. "Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", nie wskazał poprawnie wymagań, które precyzyjnie zostały określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane, dlatego też, zasadnym było, zdaniem organu, doprecyzowanie wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, które ma spełniać przedmiotowa inwestycja. Zdaniem organu, w odniesieniu do zapisów w decyzji organu pierwszej instancji dotyczących stwierdzenia, że: "Działki: nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...] w K., w całości przechodzą na własność Gminy K.", należało skorygować ww. zapis poprzez określenie, że: "Działki: nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...] w K., w całości przechodzą na własność Gminy K.". Ponadto, wszystkie działki ewid. znajdujące się w projektowanych liniach rozgraniczających drogi gminnej, a nie będące własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z ww. artykułami, winny stać się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu do punktu decyzji organu I instancji dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego organ stwierdził, że właściwym również było skorygowanie tytułu inwestycji w zakresie przede wszystkim adresu usytuowania poprzez wskazanie, że zatwierdza się projekt budowlany oznaczony jako załącznik nr 7 do niniejszego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ stwierdził również, że na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w konsekwencji uchylono wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się na stronie 1 - strona tytułowa Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 7, i zatwierdzono w tym zakresie, w miejsce uchylenia, nowego wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią. Ponadto, w związku z faktem, że na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, zmianie uległy linie rozgraniczające teren inwestycji oraz z uwagi na fakt, że inwestor częściowo wycofał swój wniosek w zakresie nieruchomości czasowo zajętych oraz określił zakres inwestycji na działkach, dla których posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdaniem organu, należało uchylić cześć projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu i w to miejsce zatwierdzić skorygowany projekt zagospodarowania terenu, który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. Organ dodał, że na projekcie zagospodarowania terenu linią przerywaną koloru niebieskiego oznaczono zakres robót budowlanych poza pasem drogowym, niezbędne do realizacji inwestycji, dla których inwestor przedłożył w organie drugiej instancji przy uzupełnieniu z dnia [...] września 2015 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek o nr [...] w obr. [...], dz. nr [...] w obr. [...] i dz. nr [...] w obr. [...]. Powyższe wynikało z konieczności wejścia na działkę - poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi - z robotami budowlanymi, których nie można zaliczyć do przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu czy przebudowy dróg innych kategorii, a które są ściśle związane z realizacją przedmiotowej inwestycji (np. remont mostu, umocowanie skarpy rzeki, itp.). Dlatego też, koniecznym było przedłożenie przez inwestora ww. oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji. Następnie Wojewoda Mazowiecki, jako organ II instancji, przeanalizował zarzuty zawarte w odwołaniu M. S. i S. N., właścicieli działki o numerze ew. [...] w obrębie ew. [...], i ocenił, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Mając na uwadze zawarty w odwołaniu M. S. i S. N. sprzeciw dotyczący realizacji inwestycji na działce nr ew. [...] w obrębie [...], wyjaśnił, że zarówno starosta orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i wojewoda działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnionymi do oceny zasadności realizacji zawnioskowanych inwestycji, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa; inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N. Skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem działki nr [...] obręb [...]. Wskazał, że w dniu [...] czerwca 2011 r. podpisał protokół uzgodnień z Burmistrzem K., o wykupieniu jego części [...] działki przez Gminę K., jednakże uzgodnienia nie zostały dotrzymane; zamiast wykupienia części działki – nastąpiło czasowe zajęcie działki, nie licząc się z własnością prywatną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją liniową. W przypadku inwestycji liniowych, zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu określonego podmiotu. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem jest inwestycja liniowa, może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego odwołującego się. Zakres postępowania musi odpowiadać bowiem interesowi prawnemu wnioskodawcy. Skoro, jak wskazano wyżej, skarżący S. N. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w K., to oznacza, że interes prawny skarżącego, czy też przysługujący mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu – ograniczony jest zakresem jego prawa, czyli prawa własności tylko i wyłącznie działki nr ewid. [...] w K., i tylko w tym zakresie skarżącemu przysługuje przymiot strony. Nie budzi wątpliwości, i wynika to wprost z akt sprawy, że skarżący kwestionował "zabranie" części działki, której jest współwłaścicielem, jej tymczasowe zajęcie – zamiast wykupienia, o czym strony – S. N. i Gmina K. - postanowiły we wstępnym protokole uzgodnień z dnia [...] czerwca 2011 r., zawartym w formie pisemnej. Uznać zatem należy, że skarżący nie kwestionował przedmiotowej inwestycji liniowej w pozostałym zakresie. Skoro więc skarżący S. N. nie składał odwołania dotyczącego całej inwestycji liniowej, a organ drugiej instancji – po rozpatrzeniu odwołania M. S. i S. N., uchylał poszczególne "zapisy", i w miejsce ich orzekał co do istoty sprawy (merytorycznie), powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to oznacza, że organ drugiej instancji orzekał o części decyzji, od której nie zostało złożone odwołanie. Sąd uznał więc, że organ rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania, a zatem w niezaskarżonej części procedował z urzędu, z naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a., co oznacza, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Na złożony w trybie art. 152 §1 p.p.s.a. wniosek inwestora, Gminy K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016 r. stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wywołuje skutki prawne i podlega wykonaniu. W wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r. wniesiono dwie skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej Gminy K. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez: 1) nieuzasadnione zarzucenie organowi odwoławczemu naruszania przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. oraz 15 k.p.a., co zaskutkowało stwierdzeniem przez Sąd administracyjny nieważności zaskarżonej decyzji wobec przyjęcia, że Wojewoda Mazowiecki naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, 2) nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego narusza przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., co zaskutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a to przepisu art. 127 § 1 k.p.a. statuującego zasadę skargowości. Przeprowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wykluczało więc wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję Starosty O. i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewoda Mazowiecki jako organ odwoławczy musiał i rozpoznał na nowo merytorycznie całokształt sprawy. Organ ten miał w szczególności obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak cofnięcie przez Inwestora Gminę K. pismem z dnia [...] września 2015 r. wniosku z części nieruchomości wskazanych w sentencji decyzji Starosty O., wskazanych jako działki znajdujące się poza pasem drogowym czasowo zajęte pod budowę. Umarzając w tym zakresie postępowanie - jako bezprzedmiotowe - organ II instancji wykroczył niewątpliwie poza zakres odwołania, a jednak zadziałał zgodnie z obowiązującym prawem (art. 105 § 1 k.p.a.). Dokonując oceny prawnej dopuszczalności poszczególnych zmian w zaskarżonej decyzji dokonanych przez organ II instancji, w skardze kasacyjnej zauważono, że żadna z dokonanych przez organ, w wyniku kontroli instancyjnej zmian, nie naruszyła praw osób trzecich, a w szczególności praw odwołującego się oraz innych stron postępowania. Z powyższego wynika, iż rozpatrując zaskarżoną decyzję w granicach wykraczających poza zakres wniesionego odwołania, Wojewoda Mazowiecki nie naruszył prawa, a w szczególności przepisu o dwuinstancyjności postępowania. Z tego też względu decyzja Wojewody odpowiada prawu i jako taka nie jest dotknięta wadą nieważności. Dodatkowo zauważono, że w związku z zawarciem pomiędzy Gminą K. w dniu [...] marca 2016 r. za Rep. [...] a S. N. oraz M. S. umowy sprzedaży udziałów w nieruchomości i wobec cofnięcia odwołań odpadnie podstawa do prowadzenia postępowania odwoławczego (które przy inwestycji liniowej może - jak to wskazał Sąd administracyjny - odnosić się tylko do interesu odwołującego się). W związku z powyższym konsekwencją uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu administracyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winno być uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem drugiej instancji. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 02 lutego 2016r. pozbawiając skutków prawnych ostateczną decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] w przedmiocie realizacji przez Gminę K. inwestycji drogowej, spowodował daleko idące negatywne konsekwencje społeczne i gospodarcze dla rozwoju i funkcjonowania Gminy K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Wojewoda Mazowiecki zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania : - art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że zakres postępowania odwoławczego i tym samym kognicja organu II instancji ogranicza się wyłącznie do oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, - art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w obrocie prawnym powinny być utrzymywane wadliwe rozstrzygnięcia organu I instancji, - art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy rażąco naruszył zasadę skargowości postępowania poddając weryfikacji niezaskarżoną część decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]. września 2015 r. nr [...]. Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Organ stwierdził, iż żaden przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie modyfikuje zakresu kognicji organu odwoławczego wyłącznie do rozpoznania zarzutów podniesionych w odwołaniu, tak jak to ma miejsce chociażby na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w wypadku skargi kasacyjnej. W odczuciu Wojewody Mazowieckiego argumentu takiego nie dostarcza art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który blokuje możliwość wzruszania w całości decyzji zrid w sytuacji gdy obarczone są one wadliwością jedynie w zakresie części planowanej inwestycji drogowej. Należy uznać, że u podstaw wprowadzenia tego przepisu stało dążenie ustawodawcy do przyśpieszenia realizacji inwestycji drogowej poprzez umożliwienie inwestorowi prowadzenia robót budowlanych w tym zakresie, co do którego decyzja zrid jest poprawna. Uznanie stanowiska Sądu I instancji prowadziłoby do sytuacji, w której organ odwoławczy pomimo ewidentnej, w jego ocenie, wadliwości rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego zmuszony jest do zaniechania usunięcia uchybień powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i tym samym sankcjonowania stanów niezgodnych z prawem. Nawet gdyby rozpatrywać sprawę wyłącznie przez pryzmat zasady skargowości, to nie sposób nie zauważyć, że odwołujący się zaskarżyli decyzję w całości. Co więcej, decyzja Starosty O. z [...] maja 2015 r. nie ma charakteru podzielnego w tym sensie, że jej poszczególne rozstrzygnięcia odnoszą się wyłącznie do odwołujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegały oddaleniu. W skargach kasacyjnych zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że Wojewoda naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz przyjęcie, że decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w obrocie prawnym zostało utrzymane wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności doszło. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 65 i 66, oraz wyrok NSA z 12 września 2014 r. sygn. akt II OSK 595/13). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji. Wykroczenie poza te granice bezspornie stanowi o naruszeniu przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności. Jest to naruszenie prawa o charakterze rażącym, jako że odbiera prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, iż postępowanie odwoławcze w postępowaniu administracyjnym oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ, choć uprawniony i zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może działać z urzędu. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że Wojewoda Mazowiecki w swej decyzji z dnia [...] września 2015 r. wyszedł poza granice rozpoznania odwołania. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że w przypadku inwestycji liniowych, a przyznać należy, że do takich należy inwestycja, której postępowanie to dotyczy; zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu. Decyzja organu II instancji może zatem dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w zakresie, w jakim odnosi się do interesu prawnego odwołującego się. W sprawie tej interes S. N. oraz M. S., dotyczył jedynie nieruchomości (działka nr [...]) i tylko w tym zakresie mogli oni kwestionować decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Należy pamiętać, że inwestycje liniowe mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołania od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego, tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się. Wojewoda był więc ograniczony zakresem zaskarżenia decyzji organu I instancji, wyznaczonym indywidualnym interesem odwołujących się współwłaścicieli działki nr [...], która objęta była zaskarżoną decyzją. Nie znajdując jednak podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie stwierdzając naruszenia interesu stron odwołujących się w sposób naruszający prawo, nie miał uprawnień do weryfikacji decyzji w pozostałym jej zakresie, nieobjętym interesem prawnym odwołujących. Odwołanie dotyczyło decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2015r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeprowadzonej przez działkę nr ewid. [...] i tylko w tym zakresie powinno być rozpoznane. Tymczasem Wojewoda rozstrzygnął sprawę wykraczając poza zakres odwołania, uchylając decyzję organu I instancji w części, umorzył postępowanie w określonym zakresie, a w części orzekł co do istoty, zmieniając przedmiot sprawy (wskazał inny zakres inwestycji), odmiennie określił linie rozgraniczające teren, poszerzył warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, wprowadził nowy zapis w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, poszerzył zapis dotyczący działek przechodzących na własność Gminy, rozszerzył także rozstrzygnięcie w zakresie nieruchomości wchodzących w zakres robót budowlanych niezbędnych do realizacji inwestycji, zatwierdził projekt budowlany w innym zakresie, zmienił podstawę prawną wydania nieruchomości, zatwierdził nowy wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienił projekt zagospodarowania terenu wprowadzając nowy załącznik. Zakres zmian wprowadzonych przez organ II instancji zdecydowanie wykroczył poza granice odwołania. Niesłuszny jest zarzut skargi kasacyjnej, że rozpatrując decyzję w granicach wykraczających poza zakres wniesionego odwołania Wojewoda nie naruszył prawa, z uwagi na to, że dokonane zmiany nie naruszyły interesów innych, niż odwołujący się, stron postępowania. Postępowanie to nie mogło być uzupełnione w ten sposób przez organ odwoławczy, bez narażenia się na zarzut naruszenia dwuinstancyjności. Wojewoda nie był bowiem uprawiony do modyfikacji decyzji organu I instancji w takim zakresie. Tak samo nieuzasadnione jest przyjęcie przez organ II instancji, iż przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. wykluczało możliwość wydania decyzji kasacyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku I OSK 678/08 z dnia 7 stycznia 2009 r., nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w rozumieniu art. 138 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska narusza zasadę dwuinstancyjności. Zatem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stan faktyczny musi być ustalony w zasadniczej części. Nie pozostaje bez znaczenia fakt, iż zarówno M. S., jak i S. N. nie są już właścicielami działki nr [...], z uwagi na którą kwestionowali decyzję Starosty O., co powinno być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na względzie, nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych i orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.