IV SAB/Wr 323/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. T. M. (skarżący) zwrócił się do dyrektora [...] we W. ([...]) o udostępnienie informacji publicznej "na temat wysokości wypłaconego wynagrodzenia wraz ze wszystkimi ewentualnie dodatkowymi składnikami (np. premiami): dyrektora [...], jego zastępców i głównego księgowego [...], za miesiące od stycznia do grudnia 2013 r. i za styczeń 2014 r. Odpowiadając na ten wniosek, pismem z dnia [...] marca 2014 r., dyrektor [...] poinformował wnioskodawcę, że [...] funkcjonuje od 2 stycznia 2014 r. Jego wynagrodzenie zaś za styczeń 2014 r. wyniosło 11 000 zł. Informując o pozostałych osobach wymienionych we wniosku stwierdził, iż nie pełnią one funkcji publicznych gdyż nie mogą samodzielnie podejmować decyzji; wykonywane przez nie czynności mają charakter usługowy czy techniczny wobec dyrektora [...]. Jak wynika z powyższego nie można udzielić informacji, co do pozostałych osób ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. W skardze na bezczynność pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o zobowiązanie dyrektora [...] do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z powyższym wnioskiem w zakresie wysokości wynagrodzenia z-ców dyrektora oraz głównego księgowego [...] albo wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia bądź umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji. Wniósł też, o zobowiązanie dyrektora [...] do przedłożenia informacji, czy [...] jest jednostką budżetową Gminy W. i statutu [...], na okoliczność statusu prawnego [...], a nadto – o zasądzenie od dyrektora [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wywiódł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Uszczegółowienie pojęcia "informacja publiczna" znajduje się w art. 6 ust. 1. Jakkolwiek w przepisie tym wskazane są przykłady informacji publicznych, to nie jest to katalog zamknięty. Szeroki zakres informacji wskazanych w tym przepisie świadczy, że ustawodawca chciał objąć pojęciem "informacja publiczna" jak najwięcej informacji związanych z działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r. nr 254), informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 1 pkt 3 i 4 tej ustawy ma ona zastosowanie między innymi do dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz głównych księgowych samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Skoro jawne są informacje dotyczące wynagrodzenia tych osób - przeto tym bardziej jawne są wynagrodzenia dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz głównych księgowych jednostek budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Taką jednostką budżetową jest [...] we W., co wynika wprost z § 1 ust. 1 statutu tegoż [...], który stanowi załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2013 r. Natomiast odnosząc się do kwestii, czy dyrektor [...] był zobowiązany w sposób pełny do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 sierpnia 2013 r. należy w tym zakresie odwołać się do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Kompetencje dyrektora [...] potwierdza treść § 8 ust. 1 i 3 statutu [...]. Nie bez znaczenia pozostaje także treść § 9 ust. 1 statutu [...], z którego wynika, że "Dyrektor [...] wykonuje swoje zadania przy pomocy swoich Zastępców i Głównego Księgowego". Stanowisko skarżącego potwierdza treść wyroku z dnia 4 września 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. sygn. akt IV SA/Wr 459/14. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, wynikających z ustawy (art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1) oznacza, że pozostaje on w bezczynności (m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). W związku z tym, że dyrektor [...] we W., jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie uczynił zadość wnioskowi skarżącego z dnia 27 lutego 2014 r. skarga zasługuje na uwzględnienie. Odpowiadając na skargę dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie z powodów, które zostały przezeń podniesione w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Dodał, że nie naruszył art. 16 ust. 1 ustawy, gdyż decyzja odmowna została wydana we właściwym terminie zawierała wszystkie minimalne elementy niezbędne dla uznania jej za decyzję administracyjną. Pismo z dnia [...] marca 2014 r. zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej i było taką decyzją. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Ponadto decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Niemniej jednak w sposób utrwalony przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że aby dane pismo/akt zakwalifikować jako decyzję administracyjną wystarczające jest zawarcie przez organ administracji państwowej w danym piśmie/akcie: adresu organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, zawarcie w akcie rozstrzygnięcia w sprawie i opatrzenia aktu podpisem osoby reprezentującej organ administracyjny (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). Otrzymane przez skarżącego pismo z dnia [...] marca 2014 r. nie spełniało wszystkich wymogów prawnych zawartych w art. 107 § 1 kpa, spełniało jednak wszystkie minimalne wymogi by uznać je za decyzję administracyjną, tj. zawierało oznaczenie organu wydającego decyzję (Dyrektor [...] we W. - pismo na papierze firmowym i pieczątka dyrektora, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ). Zobowiązany nie pozostaje zatem w bezczynności, gdyż stosowna decyzja, odmawiająca udzielenia informacji publicznej, została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 ustawy. W jego świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Z uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie nadania statutu [...] wynika, że z dniem 1 stycznia 2014 r. tworzy się jednostkę organizacyjną Gminy W. w formie jednostki budżetowej pod nazwą [...] zwaną dalej jednostką budżetową. Jednostce tej przekazuje się mienie obejmujące niezbędne do realizacji celów statutowych wyodrębnione składniki majątkowe będące w posiadaniu Urzędu Miejskiego oraz lokalnych jednostek organizacyjnych Gminy W. Pracownicy Wydziału [...] UM W., zatrudnieni dotychczas przy realizacji zadań, objętych statutem jednostki budżetowej, stają się z dniem 1 stycznia 2014 r. pracownikami nowoutworzonej jednostki w trybie art. 231 kodeksu pracy. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda informacja wytworzona bądź odnoszona do tej jednostki budżetowej stanowić będzie informację publiczną, a podmiot ją reprezentujący będzie zobowiązany do jej udostępnienia w trybie ustawy. Zobowiązany dyrektor [...] uznał, że informacja o zarobkach jego zastępców i głównej księgowej nie ma waloru informacji publicznej gdyż osoby te "nie pełnią funkcji publicznych nie mogąc samodzielnie podejmować decyzji a wykonywane przez nich czynności mają charakter usługowy, czy techniczny wobec dyrektora [...]". Zobowiązany nie ma racji w tym względzie. Statut, jaki został nadany tej jednostce budżetowej, stanowi, że dyrektor [...] wykonuje zadania przy pomocy swoich zastępców i głównego księgowego. Dyrektora [...], w czasie jego nieobecności zastępuje wyznaczony przez niego zastępca w zakresie umocowania udzielonego przez dyrektora [...]. Zastępcy dyrektora [...] i główny księgowy działają w zakresie spraw powierzonych przez dyrektora [...] oraz wynikających z zakresu ich obowiązków i ponoszą przed nim odpowiedzialność za podejmowane decyzje (§ 9). Szczegółowe zadania do wykonania przez zastępców dyrektora i głównego księgowego określa natomiast regulamin organizacyjny (§ 12 i § 13). O publicznym charakterze informacji jakie wytwarzają te osoby, bądź odnoszących się do tych osób, będzie świadczyć czy dotyczą one spraw publicznych, a nie to jakie relacje istnieją między dyrektorem [...], jego zastępcami i głównym księgowym. To przekonuje, że wynagrodzenia tych osób, w szczególności ich wysokość stanowić powinna informację publiczną. Wynagradzanie zastępców dyrektora i głównego księgowego jednostki budżetowej Gminy W. niewątpliwie mieści się w "gospodarowaniu mieniem komunalnym", a to uznane zostało przez ustawę za sprawę publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. II SAB/Wa 933/15). Do tego trafnie podnosił skarżący, że stosownie do art. 15 cytowanej ustawy z dnia 3 marca 2000 r. informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Osoby podlegające tej ustawie to m.in. zastępcy dyrektorów i główni księgowi (por. art. 1 pkt 3, art. 2 pkt 2 i 4). Rację jednak trzeba przyznać i zobowiązanemu gdy zauważa w odpowiedzi na skargę, że jego pismo z dnia [...] marca 2014 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną gdyż określa osobę, do której została skierowana, rozstrzygnięcie (odmowa udostępnienia informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej), podmiot władny ją podjąć i jego podpis. To zaś są niezbędne, konstytutywne elementy decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, który ukształtował dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie). Skoro tak, zobowiązany nie był bezczynny w chwili wniesienia skargi (datą sporządzenia skargi jest 27 październik 2015 r.). Bezczynność bowiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej istnieje wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje żadnych działań stosownie do wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. W sprawie o takim "milczeniu" zobowiązanego nie można mówić. Istnieje wprawdzie sprzeczność między treścią pisma zobowiązanego z dnia [...] marca 2014 r. a odpowiedzią na skargę gdyż pierwsze z nich odmawia udostępnienia informacji publicznej ze względu na jedną z tajemnic chronionych prawem, a odpowiedź akcentuje, że w sprawie brak informacji publicznej, a zatem odpowiedzi na wniosek udzielono "zwykłym" pismem. Rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszej sprawie należy pominąć biorąc za jej przedmiot jedynie bezczynność zobowiązanego, a nie ocenę legalności decyzji. Tę jednakże będzie skarżący mógł kwestionować po spełnieniu warunku zaskarżalności, jakim jest wyczerpanie środka zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. H.B.9.03.2016 r.