VI SA/Wa 789/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę w całości W dniu 30 września 2014 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych wpłynął wniosek M. K., reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata P. T., dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] oraz wstrzymania jej wykonania. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. organ koncesyjny po analizie ww. wniosku M. K. z dnia [...] września 2014 r. oraz analizie treści pisma Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] uznał, iż postępowanie wywołane ww. wnioskiem jest bezprzedmiotowe wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, o której mowa we wniosku strony. Minister podkreślił, że pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jest wyłącznie pismem organu koncesyjnego zawierającym wezwanie w trybie art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.), do usunięcia uchybień, adresowanym do przedsiębiorcy posiadającego koncesję udzieloną przez Ministra Spraw Wewnętrznych. W związku z powyższym, w dniu 16 grudnia 2014 r. M. K. reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata A. L. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...]. Zarzucił naruszenie art. 104 i 107 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że pismo organu koncesyjnego z dnia [...] grudnia 2012 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego w ocenie pełnomocnika strony doszło do naruszenia art. 157 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności nieważnej decyzji oraz art. 159 § 1 k.p.a. polegającego na braku wstrzymania wykonania nieważnej decyzji. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. K. reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2014 r. M. K., dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] oraz wstrzymania jej wykonania. Rozpoznając sprawę ponownie Minister ponownie stwierdził, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ koncesyjny, działając na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, wezwał M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod Firmą "K.", posiadającego koncesję Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., udzieloną na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, do sprzedaży rewolwerów [...] oraz innych działających na tej samej zasadzie, z uwzględnieniem zaliczenia ich do kategorii broni palnej, na którą wymagane jest pozwolenie na broń i przestrzegania w związku z tym warunków określonych w art. 30 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1017, z późn. zm.). Odnoszą się do zarzutów strony, że ww. pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych opartym na przepisach prawa administracyjnego, natomiast treścią powyższego pisma jest zmiana praw i obowiązków strony i konkretyzacja nowego obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego materialnego, organ stwierdził że należy przede wszystkim mieć na uwadze fakt, że obrót bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym podlega reglamentacji poprzez udzielanie koncesji na wykonywanie tej działalności na warunkach określonych w koncesji i w odrębnych przepisach prawa. Przesłanką koncesjonowania omawianej działalności jest ważny interes publiczny tj. bezpieczeństwo Państwa oraz obywateli. Powyższe względy determinują ścisłe przestrzeganie prawa przez podmioty wykonujące działalność gospodarczą w tym zakresie. Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że prowadził postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia do jakiej kategorii broni należy zaliczyć rewolwery [...]. W związku z tym organ dwukrotnie zwracał się do Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji o przygotowanie opinii w sprawie właściwej kwalifikacji ww. rewolwerów. Powyższe działania miały na celu rzetelne i dokładne ustalenie kategorii broni do jakiej należy zaliczyć rewolwery [...]. Postępowanie wyjaśniające umożliwiło organowi koncesyjnemu pozyskanie informacji specjalnych, które skutkowały ostatecznie wydaniem przedsiębiorcy w dniu [...] grudnia 2012 r. zaleceń wzywających do sprzedaży rewolwerów [...], zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Organ koncesyjny nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika strony, że pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. wzywające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości zostało wydane w formie decyzji administracyjnej, gdyż zawiera oznaczenie organu, oznaczenie strony, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez wydanie nakazu sprzedaży rewolwerów [...] z uwzględnieniem zaliczenia ich do kategorii broni palnej, na którą wymagane jest pozwolenie na broń. Organ zwrócił uwagę, że wszystkie pisma wysyłane przez organ zawierają między innymi: oznaczenie organu, oznaczenie adresata, podpis osoby upoważnionej do podpisania danego pisma. Odnosząc się do argumentu pełnomocnika strony, iż pismo zawierało również rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez wydanie nakazu sprzedaży rewolwerów [...] z uwzględnieniem zaliczenia ich do kategorii broni palnej, na którą wymagane jest pozwolenie na broń, Minister zauważył, iż pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. wydane na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiące wezwanie podmiotu do usunięcia stwierdzonych uchybień, musi zawierać tego typu zalecenie, wskazujące przedsiębiorcy właściwy kierunek prowadzenia działalności koncesjonowanej oraz zobowiązujące przedsiębiorcę do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Dopiero niezastosowanie się do takiego wezwania stanowi przesłankę do wydania w trybie procesowym decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1736/93). W związku z powyższym, organ nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika strony, że treścią powyższego pisma jest zmiana praw i obowiązków strony oraz konkretyzacja nowego obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego materialnego. Podkreślił, iż obowiązkiem każdego podmiotu jest przestrzeganie przepisów prawa, a obowiązek ten, istniejący z mocy prawa, nie wymaga dla jego konkretyzacji wydania żadnej dodatkowej decyzji administracyjnej. Organ koncesyjny ma obowiązek reagowania w sytuacji dostrzeżenia jakichkolwiek nieprawidłowości przy prowadzeniu działalności koncesjonowanej, w szczególności o tak istotnym znaczeniu z punktu widzenia bezpieczeństwa Państwa oraz bezpieczeństwa, życia i zdrowia obywateli. Mając to na uwadze, organ koncesyjny wskazał stronie na konieczność sprzedaży broni zgodnie z warunkami określonymi w ustawie o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, która to ustawa określa szczegółowe zasady wykonywania koncesjonowanej w tym zakresie działalności gospodarczej oraz wskazuje, że broń można sprzedawać tylko i wyłącznie podmiotom enumeratywnie wymienionym w art. 30 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Bezsporna bowiem jest okoliczność, iż sprzedaż tego rodzaju broni palnej osobom nieuprawnionym stanowić może zagrożenie dla bezpieczeństwa zarówno Państwa, jak i obywateli, co też legło u podstaw stosownych unormowań prawnych, w tym zawartych w ww. art. 30 ustawy. Organ zauważył, że zgodnie z art. 57 ust. 3 ww. ustawy organ koncesyjny może wezwać przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie. Minister Spraw Wewnętrznych prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że rewolwery [...] należy zakwalifikować do kategorii broni palnej wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń. Powyższe ustalenia organ oparł na opiniach Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] października 2012 r., wskazujących, że rewolwery [...] posiadają cechy określone w ogólnej definicji broni palnej zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 576, z późn. zm.), a tym samym są bronią palną w rozumieniu ww. przepisu. Powyższe stanowisko podziela także Komendant Główny Policji. Odnosząc się do zarzutu, że organ nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa przyznającego mu kompetencję do nakazania stronie sprzedaży rewolwerów [...] oraz, że art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie umożliwia organowi ingerencji w przysługujący M. K. tytuł prawny do rewolwerów [...], organ uznał ten zarzut za całkowicie chybiony. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. w żadnej mierze nie nakazał stronie wyzbycia się posiadanych rewolwerów [...]. Organ zwrócił uwagę natomiast, iż sprzedaż ww. broni może odbywać się wyłącznie na rzecz podmiotów uprawnionych do jej nabywania zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Tym samym przyznać należy pełnomocnikowi strony rację, iż organ nie wskazał przepisu prawa przyznającego mu kompetencje do nakazania stronie sprzedaży rewolwerów [...], gdyż wobec braku takiego nakazu było to bezcelowe. Minister zgodził także należy się z twierdzeniem pełnomocnika strony, iż art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie umożliwia organowi ingerencji w przysługujący M. K. tytuł prawny do rewolwerów [...]. Minister Spraw Wewnętrznych nie podzielił również stanowiska strony, że wydanie przez organ koncesyjny zaleceń przedsiębiorcy pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. zaprzecza stanowisku wyrażonemu w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. i stanowi rażące naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, wskazanej w art. 8 k.p.a., poprzez poinformowanie obywatela o danej interpretacji prawa, a następnie zmianie tej interpretacji, skutkującej nałożeniem na niego sankcji. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ koncesyjny zaakceptował wyjaśnienia M. K. oraz przedstawione opinie w sprawie rewolwerów [...] i zakończył prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Powyższe pismo nie zawierało żadnej wzmianki do jakiej kategorii broni należy zakwalifikować rewolwery [...] oraz czy na posiadanie tych rewolwerów wymagane jest uzyskanie pozwolenia na broń. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż dopiero w dniu 31 października 2012 r. do organu koncesyjnego wpłynęło pismo Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji z dnia 29 października 2012 r. wskazujące, iż rewolwery [...], należy zaliczyć do kategorii broni palnej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń, ponieważ pomiędzy tylną powierzchnią komory nabojowej, a powierzchnią pocisku istnieje wolna przestrzeń w której można umieścić podsypkę prochową (materiał wybuchowy miotający) w znacznym stopniu zwiększając energię kinetyczną wystrzeliwanego pocisku z ww. rewolweru. Wobec takiej opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, Minister Spraw Wewnętrznych ostatecznie przyjął jako zgodne z prawem stanowisko wyrażone w ww. piśmie z dnia 29 października 2012 r., jednoznacznie wskazujące na podstawy do zakwalifikowania rewolwerów [...] do kategorii broni palnej, na którą wymagane jest pozwolenie. Konsekwencją powyższego było wystosowanie przez organ pisma z dnia 14 grudnia 2012 r., skierowanego do M. K., w którym to piśmie szczegółowo uzasadniono zajęte stanowisko oraz na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wezwano przedsiębiorcę, posiadającego koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych do sprzedaży rewolwerów [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Minister podkreślił, że do tego momentu nie prowadził postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ dopiero niezastosowanie się do ww. wezwania, tj. pisma organu koncesyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r. stanowiło przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego I wydania w trybie procesowym decyzji Pismem z dnia 17 lutego 2015 r. M. K. reprezentowany adw. A. L. i adw. P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie pomimo, że na organie spoczywał obowiązek merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego i w konsekwencji wydania decyzji albo o stwierdzeniu nieważności decyzji albo decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji lub decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, które uniemożliwiły stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo z dnia 14 grudnia 2012 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., mimo że zawiera ono rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, tj. interpretację przepisów ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji która dodatkowo jest całkowicie sprzeczna ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. w którym Minister przesądził, że rewolwery [...] nie są bronią palną w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, co stanowi rażące naruszenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. i tym samym powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r.; 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji do zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącego, wykazujących, że pismo z dnia 14 grudnia 2012 r. jest decyzją administracyjną. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z kopii pisma M. K. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 12 kwietnia 2012 r., stanowiącego na okoliczność przebiegu postępowania w sprawie rewolwerów [...], w którym Minister zaakceptował przedstawioną przez skarżącego interpretację przepisów ustawy o broni i amunicji, oraz nieważnej decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty podnosząc, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "M.", której przedmiotem jest obrót bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Zdaniem strony skarżącej pismo z dnia 14 grudnia 2012 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., albowiem zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, tj. interpretację przepisów ustawy broni i amunicji, która dodatkowo jest całkowicie sprzeczna ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w powoływanym piśmie Ministra, w którym zdaniem skarżącego organ przesądził, że rewolwery [...] nie są bronią palną w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, co stanowi rażące naruszenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. i tym samym powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r. Skarżący podkreślił, że zdaje sobie sprawę, iż obrót bronią jest działalnością reglamentowaną, newralgiczną z punku widzenia bezpieczeństwa państwa i obywateli. Fakt ten nie zwalnia jednak organów koncesyjnych (Ministra) z obowiązku przestrzegania podstawowych zasad porządku prawnego, w tym swobody działalności gospodarczej przedsiębiorcy, który prowadził swoją działalność w oparciu o oficjalne stanowisko organu koncesyjnego. Skarżący wskazał, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa i doktryny prawa administracyjnego o tym, czy dany akt stanowi decyzję administracyjną decyduje nie jego forma czy tytuł, lecz jego treść. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie utrwalona jest zasada, że to czy dany akt jest decyzją administracyjną zależy od wystąpienia minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Zgodnie z tą utrwaloną linią orzeczniczą dane pismo stanowi decyzję administracyjną, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Zdaniem skarżącego pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. spełnia wszystkie cztery przesłanki konstytutywne decyzji administracyjnej: zawiera oznaczenie "organu koncesyjnego" jakim jest Minister, a zatem zawiera "oznaczenie organu"; zawiera "oznaczenie strony" bowiem w jej treści wyraźnie wskazano, że skierowana jest do M. K.; zawiera "rozstrzygnięcie" poprzez wydanie nakazu sprzedaży rewolwerów [...] oraz innych działających na tej samej zasadzie z uwzględnieniem zaliczenia ich do kategorii broni palnej (na którą wymagane jest pozwolenie na broń); zawiera podpis osoby upoważnionej do jej wydania" bowiem - jak wynika z jej treści - podpisana została przez C. G., Dyrektora Departamentu Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych działającego z upoważnienia Ministra. Wobec powyższego zdaniem skarżącego nie może być wątpliwości, że pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych utrzymująca w mocy decyzję tego organu, dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie wniosku M. K., dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...]. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy pismo Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] stanowi decyzję administracyjną, której stwierdzenia nieważności w niniejszym postępowaniu domagał się skarżący. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu, organ prawidłowo uznał, że powołane pismo nie jest decyzją administracyjną. W uchwałach z dnia 15 listopada 1999 r., (OPK 24/99 i OPK 25/99, ONSA 2000 nr 2, poz. 54 i 55) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę, zwracając uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza) . Ze względu jednak na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne i nie można go domniemywać . Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z dnia 14 października 2014 r. stwierdzając, że żądanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wtedy, gdy w porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków ( II GSK 343/13, G. Prawna SiA 2014 nr 234 str. 12). A. Wróbel zauważa, że powyższe domniemanie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz jednocześnie nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (Andrzej Wróbel, komentarz aktualizowany do art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el,2015). J. Borkowski podkreśla, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i zasady ogólnej wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, jedynie z okoliczności sprawy lub z treści przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę wydania decyzji musza stanowić powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego (J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.BECK., Warszawa 2014, str. 417 418). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu stwierdzić, należy że brak jest przepisu prawa materialnego upoważniającego Ministra Spraw Wewnętrznych do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o charakterze sprzedawanej przez skarżącego broni w tym przypadku rewolwerze [...]. Konsekwencją tych ustaleń było wezwanie M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod Firmą "K.", posiadającego koncesję Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., udzieloną na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, do sprzedaży rewolwerów [...] oraz innych działających na tej samej zasadzie, z uwzględnieniem zaliczenia ich do kategorii broni palnej, na którą wymagane jest pozwolenie na broń i przestrzegania w związku z tym warunków określonych w art. 30 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1017, z późn. zm.). Jednocześnie jednak Sąd nie zgodził się z tą częścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ stwierdził, że pismo z dnia 14 grudnia 2012r. stanowiło wezwanie organu na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stosownie do treści tego przepisu organ koncesyjny może wezwać przedsiębiorcę do prowadzenia działalności koncesjonowanej zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Podstawą do wystosowania wezwania w powyższym trybie jest stwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub stanu prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją. Nie usunięcie takiego stanu przez przedsiębiorcę stanowi dla organu, stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym podstawę do wszczyna postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia koncesji. Sąd nie kwestionuje uprawnień organu koncesyjnego do przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej koncesjonowanej, której celem jest sprawdzenie zgodności jej wykonywania z warunkami określonymi w koncesji, jak i z ogólnymi warunkami wykonywania działalności gospodarczej, w tym także w zakresie obronności lub bezpieczeństwa państwa, ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli. Jak czytamy jednak w komentarzu do przepisu art. 57 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Małgorzata Sieradzka, Komentarz do art. 57, LEX/el 2013r.) czynności kontrole są wykonywane przez upoważnionych pracowników na podstawie legitymacji służbowej oraz upoważnienia do prowadzenia czynności kontrolnych. Upoważnienie takie powinno zostać doręczone kontrolowanemu i powinno zawierać: podstawę prawną, oznaczenie organu kontroli, datę i miejsce wystawienia, oznaczenie pracownika organu kontrolnego (ze wskazaniem jego imienia i nazwiska), firmę przedsiębiorcy kontrolowanego, zakres przedmiotowy kontroli, datę jej rozpoczęcia oraz przewidywany termin zakończenia, podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji, pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. W zależności od wyniku kontroli działalności gospodarczej koncesjonowanej organ koncesyjny jest uprawniony do zastosowania określonych środków w celu usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień. W szczególności organ koncesyjny może wezwać przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie. Wszelkie nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli powinny zostać utrwalone w protokole kontroli, który powinien zostać podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego. W protokole bowiem nie tylko wskazuje się organ kontrolujący oraz przedmiot kontroli, ale przede wszystkim ustalenia kontroli Negatywne wyniki kontroli, w szczególności stwierdzenie przez organ kontroli nieprawidłowości w wykonywanej działalności gospodarczej, skutkują wezwaniem do ich usunięcia. Nieusunięcie stwierdzonych uchybień może skutkować wydaniem przez organ koncesyjny decyzji o cofnięciu koncesji. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego warunkiem zastosowania przez organ art. 57 ust 3 tj. wezwania przedsiębiorcy do prowadzenia działalności koncesjonowanej zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, jest stwierdzenie nieprawidłowości w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych zgodnie z wymogami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak wynika z nadesłanych przez organ akt sprawy, w firmie skarżącego przeprowadzona została kontrola w dniach [...] listopada 2010 r. przez upoważnionych pracowników Wydziału Kontroli Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA. Pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. powiadomiono skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach i wezwano do poinformowania organu o zastosowaniu się do sformułowanych zaleceń w terminie 7 dni. W piśmie tym m.in. wezwano skarżącego do nadesłania badań i opinii dotyczących rewolwerów [...]. Powoływanym przez skarżącego pismem z dnia [...] maja 2012 r. poinformowano skarżącego, że organ zaakceptował wyjaśnienia i opinie dotyczące przedmiotowych rewolwerów. Brak w aktach sprawy dokumentów, z których wynika, że w firmie skarżącego wszczęto kolejną procedurę kontrolą. Dlatego też nie sposób zaakceptować stanowiska organu, który twierdzi, że sporne pismo z dnia 14 grudnia 2012 r. stanowi w istocie kolejne zalecenie pokontrolne. W ocenie Sądu można ewentualnie rozważyć czy sporne pismo z dnia [...]grudnia 2012 r. którego stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca, jest aktem z zakresu administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając jednak na uwadze, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja umarzająca postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, Sąd podzielając stanowisko organu, iż pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. nie jest decyzją administracyjną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.