I SA/Wa 1805/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi L. L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 1985 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. orzekł o przejściu na własność Państwa, z dniem [...] marca 1958 r. gruntu położonego w [...], obj. Iwh [...] Nr [...], o powierzchni [...] ha [...] m2, obręb nr [...], stanowiącego własność hipoteczną B. L. Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że ww. decyzja z dnia [...] października 1985 r. została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. L. L. (spadkobierca B. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. sygn. akt [...]) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie z wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. jako bezprzedmiotowe na skutek ustalenia jego niedopuszczalności jako złożonego od decyzji ostatecznej. Natomiast zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem L. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą postępowanie z jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. Następnie L. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w którym wskazała, że przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie ma znaczenia prejudycjalnego dla przedmiotowego postępowania. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1719/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., od którego Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając powyższy wniosek Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał ww. postanowienie z dnia [...] października 2014 r. o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zagadnieniem wstępnym w przedmiotowym postępowaniu jest sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi L.L. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. o umorzeniu postępowania z jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. Jednocześnie podniósł, że przedmiot sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. pozostaje w związku prejudycjalnym ze sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. Minister wskazał, że z dniem wydania ww. decyzji umarzającej postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., stała się ona ostateczna. Zatem w przypadku wydania prawomocnego wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję o umorzeniu, decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. utraci przymiot ostateczności, a do rozpoznania pozostanie wniosek L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, do czasu rozpatrzenia złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykluczone jest prowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji, od której został on złożony. Na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. L. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu: 1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zaszła przesłanka do zawieszenia z urzędu postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...], a to ze względu na złożenie przez L. L. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] umarzającą postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. podczas gdy: a) "samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.''' (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2759/11); wskazując, że w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie decyzji; b) samo wysoce teoretyczne założenie Ministra, że "w razie wydania prawomocnego wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. utraci przymiot ostateczności, a do rozpoznania pozostanie wniosek L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołała się na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 363/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2415/11, w których stwierdzono, że "Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, a w obrocie pozostaje ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę; c) zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest tylko i wyłącznie wtedy gdy pomiędzy sprawami zachodzi zależność "bezpośrednia". Powołała się na wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. II OSK 1698/07, w którym stwierdzono, że "Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego"; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania z urzędu podczas gdy w obrocie pozostaje ostateczna decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...], a utrata przez nią ostateczności w wyniku skargi złożonej przez L. L. jest na tym etapie jedynie daleko posuniętą w przyszłość hipotezą; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania z urzędu podczas gdy organ zobowiązany jest z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, co w niniejszej sprawie można było zrobić unikając zawieszenia postępowania i przyspieszając wydanie decyzji merytorycznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2014 r. stwierdzając, że uznać je należy za wadliwe, gdyż nie istnieją żadne przeszkody prawne ani faktyczne, aby rozpatrzyć sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., która została wszczęta przez Ministra w dniu [...] kwietnia 2014 r. Jednocześnie wskazała, że nie kwestionuje, iż ww. sprawy są ze sobą ściśle powiązane niemniej nie jest tzw. związek bezpośredni, a tylko taki uzasadniałby zawieszenie sprawy w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powołana dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie z wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...] października 1985 r. nr [...] orzekająca o przejściu na własność Państwa, z dniem [...] marca 1958 r. gruntu położonego w [...], obj. Iwh [...] Nr [...], o powierzchni [...] ha [...] m2, obręb nr [...], stanowiącego własność hipoteczną B. L., została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta wydana została na skutek ustalenia bezprzedmiotowości ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji ostatecznej. Jednocześnie w toku powyższego postępowania organ ustalił, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r., w związku z tym zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] poinformował strony o jego wszczęciu z urzędu. Powyższa decyzja o umorzeniu została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyniku rozpoznania skargi L. L. wyrokiem z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1719/14 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. Następnie organ niezgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł od niniejszego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie w stosunku do wydanej przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji z [...] czerwca 1993 r. zostały uruchomione dwa tryby: tj. odwoławczy zainicjowany wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz tryb nadzoru – wszczęte przez Ministra z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie w tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem odwoławczy ma pierwszeństwo. Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymuje w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym zainicjowanego skargą na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r o umorzeniu, uznając, że jej przedmiot pozostaje w związku prejudycjalnym z wszczętą przez niego w dniu [...] kwietnia 2014 r. sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) powoływanej dalej: "k.p.a.", który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie wprawdzie, co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W niniejszej sprawie, organ zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem, toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania ze skargi L. L. na decyzję umarzającą postępowanie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją w stosunku, do której organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu działanie organu było zasadne, gdyż pomiędzy prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy o umorzenie z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wspomnianym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do której złożony został niniejszy wniosek istniał związek przyczynowy. Związek ten zaś charakteryzował się tego rodzaju zależnością, że w następstwie prawomocnego uchylenia przez Sąd decyzji o umorzeniu, na nowo odżywa kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do czasu rozpatrzenia tego wniosku wykluczone jest prowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji od której został on złożony. Zatem zgodzić się należy z organem administracyjnym, że w przypadku prawomocnego wyroku uchylającego decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. utraci przymiot ostateczności, a do rozpoznania pozostanie wniosek L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Jednocześnie stwierdzić należy, że w związku z nowym brzmieniem art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1719/14 wywołał taki skutek, że decyzja o umorzeniu nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, zatem w obrocie znajduje się decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. w stosunku do której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. A w takiej sytuacji niemożliwe, na chwilę obecną, jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. Wobec powyższych ustaleń Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego jak i materialnego. W szczególności niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zwłaszcza w związku z art. 35 § 3 k.p.a., gdyż kwestia konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstała w wyniku zaskarżenia przez skarżącą do sądu administracyjnego decyzji o umorzeniu. Odnosząc się do orzecznictwa przywołanego na poparcie zarzutów skargi stwierdzić należy, wbrew temu co twierdzi skarżąca, stan faktyczny tam opisany nie jest analogiczny jak w przedmiotowej sprawie i nie odnosi się do relacji pomiędzy trybem odwoławczym a trybem nadzoru. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.