I SA/Gl 983/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektor Oddziału w C. (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...], nr [...] ([...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r., poz.121, dalej: u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku P. K. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nie uregulowanych w terminie składek, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...], nr [...], którą odmówiono umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres 03/2002 -11/2003, 05/2004 w łącznej wysokości 115.512,00 zł. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest następujący: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od powyższych składek, ponieważ: 1. nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. uzasadniających uznanie, iż zobowiązania z tytułu składek, które skarżący posiada są całkowicie nieściągalne - co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia; 2. skarżący nie wykazał, iż z uwagi na sytuację materialną oraz rodzinną uregulowanie należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego rodziny. Pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. Do wniosku nie zostały dołączone żadne dodatkowe dokumenty. Rozpoznając sprawę ZUS stwierdził, że w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy ZUS stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 3, ponieważ działalność gospodarcza nie jest już przez skarżącego prowadzona, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka nr 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tym bardziej, że skarżący posiada składnik majątkowy w postaci wynagrodzenia za pracę w wysokości 1.750,00 zł brutto miesięcznie, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. ZUS wskazał także, że zgodnie z regulacją z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Organ drugiej instancji poddał analizie sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, stwierdzając, że obecnie ma on 47 lat, działalność gospodarcza nie jest już przez niego prowadzona, wraz żoną oraz dwójką dzieci prowadzi 4-osobowe gospodarstwo domowe. Gospodarstwo domowe skarżącego uzyskuje miesięczny dochód z tytułu jego wynagrodzenia za pracę w wysokości 1.750,00 zł brutto, tj. ok. 1.286,00 zł netto oraz wynagrodzenia za pracę żony skarżącego w wysokości 1.750,00 zł brutto, tj. ok. 1.286,00 zł netto. Natomiast miesięczne wydatki gospodarstwa domowego skarżącego wynoszą 570,00 zł. Dochód dyspozycyjny gospodarstwa domowego wynosi 2.002,00 zł. Skarżący oświadczył ponadto, iż nie posiada już majątku w postaci nieruchomości, ponieważ w dniu 8 stycznia 2010 r. w Sądzie Rejonowym w C. odbyła się licytacja nieruchomości przeprowadzona przez komornika sądowego. Licytacja okazała się skuteczna wobec czego wraz z żoną został wykreślony z działu II księgi wieczystej. Reasumując ZUS uznał, iż skarżący nie spełnił przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu wykonawczym, aby można było wydać pozytywną decyzję o umorzeniu odsetek z tytułu składek. W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik w sprawie, a mianowicie: 1. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek; 2. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której ze względu na błędne ustalenia stanu faktycznego organ drugiej instancji winien wydać decyzję uchylającą i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 541/09, z którego wynika, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu jakiejś normy prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie faktów nastąpi tylko wtedy, gdy się okaże, że sytuacja faktyczna dokładnie odpowiada normie, która ma być zastosowana. W ocenie Sądu, z którym w pełni zgodził się autor skargi, z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto dla uzasadnienia zarzutu naruszenia przez ZUS art. 7 i 77 k.p.a. pełnomocnik skarżącego przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 301/00, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/Kr 710/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1479/09. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że ZUS nie rozpatrzył możliwości przedawnienia należności z tytułu zaległych składek. Ponadto ZUS nie ustalił jakie czynności egzekucyjne zostały podjęte przez organ egzekucyjny, co wskazuje, że nie zebrał całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odnośnie drugiego zarzutu podniesionego w skardze pełnomocnik skarżącego podniósł, że do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno dojść zawsze, gdy nie jest ona zgodna z prawem. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA/1829/85 utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji oznacza, że organ odwoławczy wydał decyzję również naruszającą prawo. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego przepisu - w pkt od 1 do 6 albo, gdy zachodzą inne szczególne względy wskazane w rozporządzeniu wykonawczym. Należy zatem jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s.: "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zostało wydane rozporządzenie wykonawcze i kwestie te reguluje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z powołanego przepisu wynika, że ZUS może umorzyć ubezpieczonemu, będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe rozporządzenie wskazuje przykładowo, że taka sytuacja ma miejsce, gdy: 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesione straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Trzeba jednak podkreślić, że decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem ZUS było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy istnieją należności składkowe, zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o umorzenie odsetek, które mają charakter akcesoryjny w stosunku do zaległych składek. Za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 k.p.a) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 u.s.u.s. Do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. stosuje się przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., Nr 241, poz. 2074). Zatem do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosować należy nie tylko nowy (wydłużony) termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia. W rozpatrywanej sprawie zaległości skarżącego na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne dotyczą okresu 03/2002 - 11/2003, 05/2004. Stąd też istotne dla wyniku sprawy było ustalenie, czy i kiedy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. W zaskarżonej decyzji zagadnienie to w ogóle nie zostało poruszone, co przemawia za tym, ż organ w ogóle nie rozważał problemu przedawnienia należności objętej niniejszym postępowaniem. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał możliwości weryfikacji, czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem. Zdaniem Sądu niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności skarżącego z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.pa, obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenia te, w ocenie Sądu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozstrzygając sprawę powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać to w decyzji, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie, a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji, mając na uwadze, że ZUS będzie ponownie rozpatrywał sprawę i ma możliwość wyjaśnienia kwestii przedawnienia. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 257 zł, na które składają się: opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, określone § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490). Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804) w § 21 stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.