V SA/Wa 1479/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi IO i OP na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję `U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wydał decyzję nr [...] na mocy której orzekł o odpowiedzialności solidarnej skarżących jako spadkobierców zmarłego JO, z tytułu zaległości w składkach ZUS za okres od września 1994 r. do grudnia 1995 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu składek - w kwocie [...] zł i odsetek wyliczonych na dzień zgonu ( [...] października 2001 r.) w kwocie [...] zł. Wnioskiem z dnia [..] października 2004 r. skarżący zwrócili się o umorzenie należności z uwagi na ciężką sytuację finansową. Decyzjami z dnia [...] stycznia 2005 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiające skarżącym umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 5 października 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 737/05 i III SA/Wa 738/05 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Następnie organ wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzje z dnia [...] grudnia 2004 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. z uwagi na niewykonanie wytycznych zawartych w wyrokach z dnia 5 października 2005 r. Ponadto Sąd nakazał organowi ustalić, czy należności za okres 1992-1995 nie wygasły na skutek przedawnienia i czy w związku z tym istnieje przedmiot sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. organ po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego utrzymał w mocy decyzje z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie całkowita nieściągalność nie występuje, nie występują też przesłanki konieczne do umorzenia należności pomimo braku nieściągalności. Odnosząc się do zgłaszanego przez zobowiązanych zarzutu przedawnienia zaległych składek Prezes ZUS zauważył, że pięcioletni bieg terminu przedawnienia został przerwany przez wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] września 1999 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko JO. Od tego dnia pięcioletni bieg terminu przedawnienia zaczął biec od nowa. Bieg terminu przedawnienia podlegał zawieszeniu od dnia śmierci J O ([...] .10.2001 r.) do dnia uprawomocnienia postanowienia o nabyciu spadku przez I i P O. Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt VSA/Wa 1190/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżących. W ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżących nie przemawia za umorzeniem należności. Sąd wskazał, że skarżący uzyskują dochody z tytułu zatrudnienia, a zatem organ słusznie przyjął, że spłata należności nie może zagrozić bytowi strony. Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut przedawnienia składek za bezzasadny. Wskazał, iż w dniu [...] grudnia 1997 r. ZUS wystąpił do Sądu Rejonowego w T o ustanowienie hipoteki przymusowej obejmującej nieruchomość, której właścicielami byli J i I O W dniu [...] września 1999 r. zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko J O - od tej daty bieg terminu przedawnienia rozpoczął się na nowo. Następnie bieg terminu uległ zawieszeniu od dnia śmierci zobowiązanego do uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdzającego, że spadek po zobowiązanym nabyła żona I O i syn P O. W związku z powyższym Sąd uznał, iż decyzja z dnia [...] września 2004 r. została wydana w okresie wymagalności składek, których dotyczy zaskarżona decyzja. W skardze kasacyjnej I O i P O zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez a) błędną wykładnię art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 1989 r., Nr 25, poz. 137 ze zm.) polegającą na rozstrzygnięciu, że doszło do przerwania biegu przedawnienia zobowiązania z tytułu składek ZUS za okres 1992 r. do 1995 r. wskutek zaistnienia zdarzenia nie powodującego przerwania biegu przedawnienia i nie wymienionego w tym przepisie, b) niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) dalej: u.s.u.s. i nie zastosowanie art. 109 tej ustawy w związku z art. 35 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych w zakresie ustalenia zawieszenia biegu terminu przedawnienia, c) niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych przez pominięcie zdania drugiego, określającego maksymalny okres przedawnienia należności składkowych, 2. naruszeniu przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaakceptowanie ustalenia o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie na okolicznościach nie wynikających z materiału dowodowego, nie kompletnego i nie uzupełnionego zgodnie z wytycznymi Sądu w sprawach III SA/Wa 737/05, III SA/Wa 738/05 i V SA/Wa 805/07. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że skoro decyzja organu dotyczy odmowy umorzenia zaległości w składkach ZUS za okres od 1992 r. do 1995 r. to niezależnie od rozważań na temat przerwania biegu przedawnienia oczywistym jest, iż za okres przynajmniej 1992 r., 1993 r. i częściowo 1994 r. orzeczenie jest bezprzedmiotowe bowiem dotyczy składek, których z mocy ustawy nie można już dochodzić. Zdaniem skarżących Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (o.f.u.s.) bowiem stwierdził, że poprzez wydanie w dniu [...] września 1999 r. postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko J O doszło do przerwania biegu przedawnienia i od tej daty bieg terminu przedawnienia rozpoczął się na nowo w sytuacji gdy ustawa o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, która ma zastosowanie w sprawie na podstawie art. 109 u.s.u.s. nie przewiduje takiej przyczyny przerwania biegu przedawnienia. Zdaniem skarżących naruszenie prawa materialnego polega również na stwierdzeniu, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia śmierci zobowiązanego do dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi stwierdzającego nabycie spadku, czyli niewłaściwie Sąd zastosował art. 24 ust 6 u.s.u.s. zamiast zgodnie z art. 109 u.s.u.s. zastosować przepisy ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, które nie przewidują zawieszenia terminu biegu przedawnienia. Ponadto Sąd nie zastosował w sprawie art. 35 ust. 4 zd. 2 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, który określa maksymalny okres przedawnienia i stwierdza, że składek nie można dochodzić jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat, czego konsekwencją winno być ustalenie bezprzedmiotowości postępowania i wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących Sąd nie zwrócił uwagi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., a wytyczne zawarte w poprzednich orzeczeniach Sądu nie zostały wykonane, co stanowi również naruszenie art. 153 p.p.s.a. W ocenie skarżących Sąd oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych organu i w rezultacie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Nieprzedstawienie dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia zobowiązanych nie może decydować o odmowie umorzenia zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Po złożeniu wniosku o umorzenie spisano protokół z udziałem wnioskodawców o ich możliwościach płatniczych, nie domagając się przedłożenia jakichkolwiek dokumentów, a w późniejszej fazie wezwano skarżących do udzielenia informacji czy ich sytuacja finansowa uległa zmianie. Zdaniem skarżących, skoro załączenie stosownych dokumentów było niezbędne do podjęcia decyzji merytorycznej, to niepodjęcie jakichkolwiek działań w kierunku uzupełnienia materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 77 § 1, art. 75, art. 80 k.p.a. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1102/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż strona skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyraźnie podniosła zarzuty niezastosowania art. 109 u.s.u.s., a w konsekwencji również art. 35 ust. 3 i 4 o.f.u.s. Zaznaczył, iż w rozważaniach Sądu I instancji przepisy te zostały zupełnie pominięte, pomimo, iż ze wskazań zawartych w poprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika w sposób jednoznaczny, że kwestia zastosowania tych przepisów ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sąd kasacyjny podkreślił, iż nierozpoznanie istotnych zarzutów skargi, które expressis verbis zostały w niej podniesione, stwarza stan nierozpoznania istoty sprawy. NSA zaznaczył ,iż do oceny wymagalności i ewentualnego przedawnienia świadczeń należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.), uchylonej przez ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.). Wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w pierwszym rzędzie zbadać, czy wydając zaskarżoną decyzję organ zastosował się do wiążących go wcześniejszych wskazań i ocen prawnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. NSA podniósł, iż w szczególności Sąd winien jednoznacznie rozstrzygnąć kwestię według jakiego stanu prawnego sprawa powinna być badana i oceniana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę ponownie należy mieć na uwadze, że obowiązująca obecnie ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 109 u.o.s.u.s. składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem do składek tych stosuje się przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Istota przedawnienia polega na tym, że z uwagi na upływ czasu (w tym wypadku 5 lat) z chwilą wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dyrektor oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zobowiązanie takie przestaje zatem istnieć, a jego wygaśnięcie pociąga za sobą również skutek w postaci wygaśnięcia odsetek za zwłokę. Skutek taki powstaje z mocy prawa po upływie terminu przedawnienia. Bieg przedawnienia przerywa: -odroczenie terminu płatności, -rozłożenie spłaty należności na raty, -oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych). Ostatnia z wyżej wymienionych przyczyn wymaga bliższych wyjaśnień. Jako "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należy bez wątpienia rozumieć wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 3295/99). O czynności tej dłużnik powinien zostać zawiadomiony. Podjęcie zatem przez organ egzekucyjny czynności zmierzającej do ściągnięcia należności oraz prawidłowe zawiadomienie o niej dłużnika powodują skutek prawny w postaci przerwania biegu przedawnienia należności. Nie ulega więc wątpliwości, że brak wiedzy dłużnika na temat podjętej czynności powoduje, że przesłanka ta nie może skutecznie przerwać biegu przedawnienia. Za inne, oprócz wystawienia tytułu wykonawczego, czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane tylko takie czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony, itp. z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Wskutek przerwania biegu przedawnienia termin ten zaczyna biec na nowo, a zatem wydłuża się okres, w którym możliwa jest egzekucja zaległości składkowych. W związku z tym, że przerywanie biegu przedawnienia zobowiązań mogłoby doprowadzić niejako do wyeliminowania całkowicie funkcjonowania tej instytucji, ustawa o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych określa maksymalny okres przedawnienia. Zgodnie z jej art. 35 ust. 4 zdanie drugie, składek nie można dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. W związku z powyższym zobowiązanie uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne, przedawnia się najpóźniej w terminie 10 lat od chwili, kiedy stało się wymagalne. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1102/08 do oceny wymagalności i ewentualnego przedawnienia świadczeń należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. (a więc i tych objętych zaskarżoną decyzją) należy stosować przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.), uchylonej przez ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.). Pogląd ten został zaaprobowany również przez inne Wojewódzkie Sądy Administracyjne, jak np. WSA w Rzeszowie (wyrok z 2007.10.09 sygn. akt I SA/Rz 583/07 - LEX nr 401583) i WSA w Bydgoszczy (wyrok z 2007.10.02 I SA/Bd 550/07 - LEX nr 421573), które odnośnie do przepisu art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdziły: ,,Z tak sformułowanego przepisu nie da się wyprowadzić wniosku o stosowaniu do składek należnych przed dniem 1 stycznia 1999 r. innych terminów przedawnienia zobowiązań aniżeli dotychczasowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, jest związany, o czym już wyżej wspomniano, takim poglądem NSA. W tym stanie rzeczy organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. w ten sposób, że pomimo związania, dwukrotnie wyrażonym wcześniej zapatrywaniem prawnym w wyrokach WSA z dnia 5 października 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 737/05 i III SA/Wa 738/05, przy trzecim rozpoznawaniu sprawy organ zapatrywanie to zupełnie pominął. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a.