II OSK 1259/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 113/15 w sprawie ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. W. w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2016r., sygn. akt VII SAB/Wa 113/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2016r. sprawy ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektów budowlanych zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. do wydania aktu - w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę i zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozpoznawana skarga dotyczyła postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. w sprawie złego stanu technicznego zabudowań znajdujących się na nieruchomości przy ul. S. ... i ... w W. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania w ww. przedmiocie wystąpił mokotowski oddział Straży Miejskiej m. W. Pismo z takim żądaniem, ze wskazaniem na to, iż stan techniczny budynków stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, wpłynęło do PINB w dniu 21 kwietnia 2000r. W dniu 23 maja 2000r. PINB przeprowadził wizję w terenie, a następnie pismem z dnia 13 czerwca 2000r. zawiadomił strony, że "toczy się postępowanie w sprawie stanu technicznego budynków ul. S. ... w W.". Postępowanie w tej sprawie, zgodnie z aktami przekazanymi do Sądu, nadal nie zakończyło się aktem administracyjnym PINB. Wprawdzie organ ten dwukrotnie wydawał rozstrzygnięcia w tej sprawie, ale żadne z nich nie ostało się w obrocie prawnym. Obecny etap postępowania wywołany został decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2015r., którą wskazany organ po rozpatrzeniu odwołania M. R., uchylił decyzję PINB dla m. W. z dnia 16 grudnia 2014r., nakazującą M. R. rozbiórkę nieużytkowanych, nienadających się do remontu, odbudowy i wykończenia obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości przy ul. S. ... i ... w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, kwestionującej orzeczenie organu powiatowego wydane w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego, wskazano na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń co do stanu faktycznego (i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego) poprzez: rozważenie zasadności uprzedniego uzyskania ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje; ustalenie, czy obiekty objęte postępowaniem nie zostały przewidziane do rozbiórki na mocy decyzji Urzędu Dzielnicy Gminy W. Wydziału Architektury z dnia 4 lutego 1992r., (a jeśli tak, to czy wskazana decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym); uwzględnienie stanowiska właściciela nieruchomości, który w odwołaniu wskazał na zamiar przywrócenia obiektu do stanu technicznego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. W uzasadnieniu przywołanej decyzji kasacyjnej wskazano także na to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest m. in. ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. W przypadku kiedy z fachowego opracowania technicznego będzie jednoznacznie wynikało, że ściany konstrukcyjne obiektów nie spełniają odpowiednich wartości wytrzymałościowych oraz wraz z fundamentami znajdują się w ostatecznym stopniu degradacji (zużycie poszczególnych elementów jest bliskie 100%), zasadnym może być zastosowanie dyspozycji art. 67 Prawa budowlanego, nawet wbrew stanowisku właściciela obiektu. Jednak dla tak jednoznacznych ustaleń koniecznym będzie sporządzenie fachowego opracowania technicznego, chyba że właściciel obiektu w sposób wyraźny wyrazi wolę ich rozbiórki. Z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego wynika w efekcie, iż organ I instancji pomimo trwającego już kilkanaście lat postępowania, nie ustalił podstawowych okoliczności ważnych w kontekście art. 67 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę materialnoprawną jego rozstrzygnięcia z dnia 16 grudnia 2014r. Przywołana decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła do organu powiatowego wraz z aktami sprawy w dniu 23 kwietnia 2015r. Pierwszą czynność PINB dla m. W. podjął dopiero po ponad 30 dniach od tej daty, tj. pismem z dnia 28 maja 2015r. zawiadomił strony, że w dniu 18 czerwca 2015r. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie stanu technicznego obiektów budowlanych zlokalizowanych przy u. S. ... i ... w Warszawie. Wskazane oględziny w ww. dacie miały miejsce, a protokół z tej czynności wskazuje na postępującą degradację zabudowań na ww. nieruchomości. Kolejną czynność organ powiatowy podjął po ponad 30 dniach od wskazanych oględzin, bo dopiero pismem z dnia 29 lipca 201 r. wezwał stronę do stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Pismem z tej samej daty, zawiadomił strony o kolejnych oględzinach nieruchomości wyznaczonych na dzień 10 sierpnia 2015r. Pismem z dnia 3 sierpnia 2015r. wyznaczył natomiast termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2015r. We wskazanym czasie żadnych innych czynności wyjaśniających wskazany organ nie podejmował. Poza zakresem zainteresowania tego organu na tym etapie pozostała nadal kwestia wskazana w decyzji kasacyjnej, a odnosząca się do uzupełnienia akt o ekspertyzę stanu technicznego zabudowań, czy kwestia decyzji rozbiórkowej z dnia 4 lutego 1992r. i jej zakresu. W konsekwencji, po wydaniu przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 22 kwietnia 2015r., organ powiatowy prowadząc ponownie postępowanie od dnia 23 kwietnia 2015r. nie zachował terminu przewidzianego w art. 35 k.p.a. na załatwienie sprawy. Przy założeniu, iż sprawa niniejsza ma charakter szczególnie skomplikowany, obowiązany był uczynić to w terminie 2 miesięcy. Terminu tego nie zachował, nadto – podejmował czynności niespiesznie (w odstępach ponad miesięcznych), dodatkowo – niepotrzebnie powtarzając niektóre z nich (tj. oględziny nieruchomości), co wpływa na długość tego postępowania, jednocześnie – nie podejmując żadnych czynności w kierunku uzupełnienia postępowania i wyjaśnienia sprawy w zakresie nakazanym w decyzji kasacyjnej (ekspertyza, decyzja rozbiórkowa). Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, należało stwierdzić, iż PINB (po wskazanej decyzji kasacyjnej) naruszył zasadę szybkości postępowania i art. 35 Kodeksu, prowadząc przewlekle postępowanie. Stan przewlekłości miał miejsce tak w dacie wniesienia skargi, jak i wyrokowania. Nadto, akta sprawy (w tym sądowe) nie wskazują na to, aby przed rozpoznaniem skargi w niniejszej sprawie, analizowane postępowanie zostało przez organ powiatowy zakończone stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa dotycząca złego stanu technicznego zabudowań przy ul. S. ... i ... w Warszawie, trwa od kilkunastu lat (w tym zasadniczo toczy się przed organem I instancji, z wyłączeniem okresu od dnia 28 marca 2011r. do dnia 1 sierpnia 2012r. oraz od dnia 16 grudnia 2014r. do dnia 23 kwietnia 2015r.), a działania organu powiatowego podejmowane w tej sprawie polegały głównie na przeprowadzaniu oględzin i ustalaniu osób odpowiedzialnych za stan ww. nieruchomości. Podejmując działania organ czynił to w sposób mało efektywny, w bardzo dużych (biorąc pod uwagę terminy uregulowane w art. 35 k.p.a.) odstępach czasu, do tego - niczym nie uzasadnionych, nadto powtarzając już raz przeprowadzony dowód (oględziny). Na przestrzeni lat 2007-2010 nie podjął zaś żadnej czynności w sprawie. Kolejne działania zaczął podejmować dopiero po piśmie Straży Miejskiej m. W. z dnia 29 lipca 2010r. Zdaniem Sądu, taki sposób procedowania organu powiatowego stanowił przejaw rażącego naruszenia art. 12 k.p.a. Nie charakteryzował się ani sprawnością, ani efektywnością, świadczy on o złej organizacji pracy, prowadzącej niewątpliwie do rażącej bo trwającej kilkanaście lat przewlekłości postępowania. Sąd dostrzegł, iż na różnych etapach tego postępowania organ I instancji miał problemy z doręczaniem korespondencji J. P. - ówczesnej właścicielce nieruchomości (dopiero w 2006r. poczynił ustalenia co do aktualnego adresu zamieszkania ww. osoby), oraz przyjęciem wyjaśnień od M. R. - obecnego właściciela zabudowań, który kilkakrotnie składał zwolnienia lekarskie wnosząc jednocześnie o przedłużenie terminu do osobistego stawiennictwa. Niemniej, zdaniem Sądu, nawet te okoliczności (choć nie obciążające organu) nie mogły stanowić usprawiedliwienia dla długości trwania postępowania w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że stwierdzając przewlekłość w momencie orzekania, obowiązany był wziąć pod uwagę także wcześniejszy etap postępowania prowadzonego w tej sprawie przez PINB. Wywiódł, że z akt przekazanych do Sądu bezspornie wynika, iż organ ten proceduje w tej sprawie od kwietnia 2000r. Przy czym pierwsze rozstrzygnięcie wydał dopiero w dniu 28 marca 2011r. (o umorzeniu postępowania administracyjnego), a czynności do tego czasu, jak również i później podejmował w dużych odstępach czasu. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, powyższe zachowanie organu powiatowego obligowało Sąd do zobowiązania tego organu do wydania aktu w zakreślonym terminie, stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania, a w związku z tym – wymierzenia z urzędu organowi grzywny. Miarkując jej wysokość Sąd wziął pod uwagę kilkuletnie, roczne oraz miesięczne okresy zwłoki, długość trwania postępowania, jak również charakter sprawy (zły stan techniczny zabudowań, mogący grozić zawaleniem), jak i zgromadzony w niej materiał dowodowy, nadal nie uzupełniony według wskazań decyzji organu wojewódzkiego i niepozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi oraz o "przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla m. W. na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 to jest w kwocie 7500 zł oraz nakazanie umorzenia postępowania, wobec wyrażenia przez niego "woli modernizacji nieruchomości budynkowej w sposób zgodny z planem zagospodarowania terenu (art. 153 i 154 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, M. R. wskazał, że jako właściciel nieruchomości budynkowej S. ... planuje - poprzez modernizację - przywrócić obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Oświadczył, że podejmie działania zmierzające do wykonania odbudowy. Wskazał, że w sytuacji, gdy właściciel oświadcza, że jest w stanie podjąć odbudowę, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Skarżący argumentował, że przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla m. W. sumy pieniężnej w kwocie 7500 zł będzie formą częściowej rekompensaty za zniszczenie budynku na skutek działania czasu i zwrotem kosztów procedowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, a ponadto wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. również wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013r., sygn. akt I OSK 746/12 oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt I GSK 1005/12). Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku, ani umorzenie postępowania, o co wnosi skarżący kasacyjnie. Na wstępie zauważyć należy, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powołano podstawy prawnej jej wniesienia, tj. art. 174 p.p.s.a. Wskazanie, na której z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw, oraz form naruszenia prawa, strona skarżąca kasacyjnie domaga się kontroli kasacyjnej określa zakres i sposób badania ewentualnych naruszeń prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowo formułując zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie powinna więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Skarga kasacyjna M. R. wymogu tego nie spełnia. Skarżący kasacyjnie wniósł o przyznanie mu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla m. W. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wskazać należy zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. dotyczy wymierzenia przez sąd grzywny organowi (w okolicznościach w nim wskazanych), a nie stronie wnoszącej skargę do sądu. Jedynym powołanym w skardze kasacyjnej przepisem jest przepis art. 153 p.p.s.a. Jednak jego naruszenie przez sąd I instancji nie został w żaden sposób uzasadniony. Skarżący nie podjął nawet próby wykazania, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu oraz jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy też samodzielnego formułowania jej zarzutów (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6