II OZ 329/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. M. i M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1426/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miasta D. z [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1) sprostować komparycję i uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1426/15, w ten sposób, że każdorazowo w miejsce oznaczenia nazwiska skarżącego "K." wpisać "K."; 2) oddalić zażalenie. Postanowieniem z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1426/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił R. M. i M. K. dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miasta D. z [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 11 stycznia 2016 r. R. M. i M. K., powołując się na naruszenie własnego interesu prawnego, wnieśli - na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miasta D. z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmawiając dopuszczenia do udziału w sprawie powołał się na art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że wnioskodawcy nie są uczestnikami postępowania z mocy prawa. Brak jest także podstaw do dopuszczenia ich do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do postępowania w sprawie uchwalania uchwały w sprawie tego planu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego w procedurze określonej w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., poz. 199). Z regulacji tej ustawy wynika, że plan taki jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określony ustawą normująca materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisami k.p.a. Procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej. Sąd wskazał, że art. 33 § 2 P.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów k.p.a. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto tryb kwestionowania uchwał takich jak wydana w niniejszej sprawie uregulowany został w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), dalej powoływanej jako "u.s.g.". Z powyższego przepisu, że możliwość zaskarżenia uchwały uzależniona jest od uprzedniego bezskutecznego wezwania organu samorządu gminnego, który wydał zakwestionowany akt do usunięcia naruszenia oraz wykazanie interesu prawnego lub uprawnień, które zostały naruszone przepisem prawa miejscowego. Warunków tych wnioskodawcy nie spełnili. Nie wezwali bowiem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym akty prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność kwestii uregulowanych uchwałą organu samorządu gminnego. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Może jedynie, po spełnieniu określonych, ustawowych warunków, wnieść skargę we własnym imieniu na podstawie art. 101 u.s.g. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że podstawę dopuszczenia do udziału w sprawie stanowi art. 33 § 2 P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., odmówił dopuszczenia wnioskodawców do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli R. M. i M. K., zarzucając: 1) naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie administracyjne, o którym mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie postępowań pozostających pod rządami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy pojęcie to należy rozumieć szeroko, iż obejmuje ono wszelkie postępowania pozostające w związku z działalnością administracji publicznej; 2) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały uzależniona była od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy wnioskodawcy nie kwestionują zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a jedynie wywodzą, że wynik toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć ich interesu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący zażalenie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie Burmistrz Miasta D. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądowy wojskowe". Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się w trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Istotne jest, że przyznanie praw podmiotowych innym podmiotom, które nie inicjują sporu o prawo, prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, a zwłaszcza strony, która poszukuje na danej drodze ochrony sądowej. Przyjęcie rozszerzającej wykładni przepisów dopuszczających udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym podmiotów innych niż skarżący i organ administracji publicznej podważałoby zatem istotę funkcji sądownictwa administracyjnego i ochrony praw podmiotowych jednostki. Przepisem stanowiącym ustawową podstawę rozbudowania klasycznego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest m.in. art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tego przepisu, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W orzecznictwie sądowym wywołuje wątpliwości interpretacyjne w jakim znaczeniu ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 33 § 2, posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, która oparta jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 ), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Żądanie wnioskodawców nie znajduje również oparcia w treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515). Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Z konstrukcji tego przepisu wynika więc, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09 niepubl.). Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być (oprócz organu) uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny, oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada, czy naruszenie tego interesu nastąpiło z pogwałceniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. W przedmiotowej sprawie zakres kontroli sądu jest ograniczony wyłącznie do zbadania, czy interes prawny D. K. został naruszony i czy ewentualnie gmina dokonała tego naruszenia w granicach prawa. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił zażalenie. Sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w komparycji i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał na podstawie art. 156 § 3 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.