I OSK 1665/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1554/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1554/15 w ten sposób, że w miejsce strony skarżącej: "Skarbu Państwa - Gminy Miejskiej Kraków - Prezydenta Miasta Krakowa" wpisuje: "Prezydenta Miasta Krakowa", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od B. D. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lutego 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Gminy Miejskiej Kraków - Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Skarbu Państwa - Gminy Miejskiej Kraków - Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] lipca 2011 r., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uchyliło w zakresie punktu I decyzję własną z [...] grudnia 2008 r. orzekającą w tym punkcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z [...] grudnia 1986r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, obj. [...] kat. [...] o pow. 294 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w Krakowie związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, z uwagi na fakt, że w tej części decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W pozostałej części w pkt II decyzja stwierdzała nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia [...] grudnia 1986 r., i w tym zakresie orzekała co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdzała, że decyzja z dnia [...] grudnia 1986 r. w przedmiocie przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, obj[...] o pow. 294 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w Krakowie związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdzono w tym zakresie jej nieważności gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 162/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną i sprawa toczy się przed NSA pod sygn. akt I OSK 1783/14. W dniu [...] czerwca 2015 r. Skarb Państwa - Gmina Miejska Kraków złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2011 r., wskazując jako podstawę art. 145a § 1 k.p.a. i przywołując wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 orzekający o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] lipca 2015 r. odmówiło wznowienia postępowania w tej sprawie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] października 2015 r., na podstawie art. 149 § 3 i art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 i 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu organ podał, iż przesłanką niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest wniesienie na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko nie zostało wyrażone wprost w żadnym z przepisów ustaw procesowych, ale znajduje oparcie w treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. Sformułowany w tym przepisie pozytywny skutek prawomocności orzeczeń sądowych wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania przez organy administracji publicznej, tak na wniosek, jak i z urzędu. Nie mogłoby bowiem w tym postępowaniu zapaść inne rozstrzygniecie niż orzeczenie sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na ostateczną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył Skarb Państwa - Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 145a oraz art. 149 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; 4) art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za uzasadnioną uchylił oba wydane w sprawie postanowienia. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że organ błędnie powołał się na art. 170 p.p.s.a. i orzecznictwo dotyczące tego przepisu, albowiem aktualnie brak prawomocnego orzeczenia sądu, który orzekłby odnośnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2011 r. Od wyroku WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2014 r., który uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, złożona została skarga kasacyjna i sprawa toczy się przed NSA pod sygn. I OSK 1783/14. W obrocie prawnym występuje zatem ostateczna decyzja kończąca postępowanie, co do którego złożono wniosek o wznowienie postępowania, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Toczące się, a nie zakończone prawomocnie postępowanie sądowo administracyjne, nie stanowi zatem formalnej przeszkody do wszczęcia na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2011 r. Przechodząc do dalszych rozważań Sąd wskazał, że o ile co do zasady zgodzić się należy z organem, że postępowania: administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonego aktem, w stosunku do którego toczy się wcześniej wszczęte postępowanie sądowe nie mogą się toczyć równolegle, to poglądu takiego nie można utożsamiać z formalną przeszkodą do samego wszczęcia takiego postępowania administracyjnego. Z jednej strony przepisy p.p.s.a. nie regulują bowiem sytuacji, gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Z drugiej natomiast strony brak w k.p.a. analogicznego przepisu jak art. 56 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania - po wniesieniu skargi do sądu na akt kończący to postępowanie, należy zająć stanowisko analogiczne do przyjętego w powołanym przepisie. Postępowanie administracyjne powinno zostać zatem wszczęte i zawieszone przez organ z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jeżeli natomiast w wyniku postępowania sądowego, dojdzie do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, organ stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., umorzy podjęte postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Inna niż przedstawiona powyżej wykładnia, mogłaby prowadzić do utraty przez stronę uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania z uwagi na upływ terminu do jego wniesienia, który zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a., upływa po terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i to w sytuacji, gdy dyspozycja art. 145a k.p.a. stanowi samodzielną przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym braku negatywnych ustawowych przesłanek formalnych lub materialnych odnośnie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D.Ł., W. D. i B. D. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. skarga kasacyjna D. Ł. i W. D. została odrzucona. Podlegająca rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna B. D. podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 56 i art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję kończącą to postępowanie, chociaż przepis art. 56 p.p.s.a. takiej sytuacji nie dotyczy, a przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., który określa granice dopuszczalnej ingerencji organu w sprawie zawisłej przed Sądem takiej możliwości nie przewiduje; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie wydanych w sprawie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie mimo, że skarga Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu wobec braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi do sądu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Powołując się na treść art. 176 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej zrzekł się rozprawy. Ponadto wniósł o przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała zatem oddaleniu. Zasadniczym argumentem skargi kasacyjnej jest nieuzasadnione odwołanie się Sądu I instancji do treści art. 56 p.p.s.a., który rozstrzyga konkurencyjność postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przyznając w razie wniesienia skargi do sądu pierwszeństwo wszczętemu uprzednio postępowaniu administracyjnemu w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. W takiej sytuacji, jak stanowi wprost przywołany przepis, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie regulują pierwszeństwa trybów w sytuacji, w której - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - po wniesieniu skargi na akt kończący postępowanie, złożony zostaje wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tym aktem. Brak unormowania w tym zakresie powoduje jednak, iż koniecznym było dokonanie wykładni obowiązujących przepisów procesowych celem rozważenia możliwości odpowiedniego ich zastosowania. Okoliczności rozpoznawanej sprawy czyniły zatem zasadnym odwołanie się przez Sąd I instancji do unormowania art. 56 p.p.s.a. Celowość takiego rozwiązania uzasadniają ustalenia faktyczne, w tym sekwencja podejmowanych kolejno przez stronę środków procesowych. Istotne jest zatem, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2011 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji został złożony po wszczęciu postępowania sądowego w sprawie, w której przedmiotem kontroli była ta sama decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Należało zatem zauważyć, że uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji, bądź stwierdzenie jej nieważności zamykać będzie możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, albowiem kontrolowana decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Oddalenie zaś skargi ograniczy dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (tak: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 537). W tej sytuacji należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że niezakończone postępowanie sądowoadministracyjne nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania ze skargi o wznowienie. Należy przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, że w tych okolicznościach wszczęte postępowanie wznowieniowe powinno zostać zawieszone w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadność powyższego poglądu wspiera spostrzeżenie Sądu I instancji, że skarga o wznowienie postępowania została oparta o przesłankę wymienioną w art. 145a § 1 k.p.a., tj. w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W § 2 przyjęto, że termin do wniesienia skargi o wznowienie wynosi jeden miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji uznanie za prawidłowe wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wznowienia oznaczałoby w istocie zamknięcie drogi do wznowienia z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 145a § 2 k.p.a. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 56 p.p.s.a. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, że przepis ten umożliwia organowi weryfikację podjętego aktu lub czynności na skutek wniesionej za jego pośrednictwem skargi do sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna wywodzi, że doszło do całkowitego pominięcia przez Sąd tego przepisu, który nie przewiduje możliwości wszczęcia przez organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Nie znajdując uzasadnienia dla przedstawionej argumentacji należy podkreślić, że powołany przepis - jak sam zauważa autor skargi kasacyjnej - jest właśnie przykładem stwierdzonego przez Sąd I instancji braku w ustawie procesowej normy określającej sposób procedowania nad pismami, czy wnioskami składanymi do organu w toku postępowania sądowego mającymi na celu wszczęcie postępowania wznowieniowego. Stąd też uzasadniona była potrzeba odwołania się przez Sąd do art. 56 p.p.s.a. Tym samym powołanie, jak tego chce skarga kasacyjna, czy uwzględnienie przez Sąd art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowiłoby argumentu dla przyjęcia poglądu odmiennego niż zaprezentowany. Z powyższych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 151 p.p.s.a., bowiem dostrzeżone przez Sąd I instancji wady wydanych w sprawie postanowień uzasadniały ich uchylenie. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 2 i 3 sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oczywistą omyłkę dotyczącą strony skarżącej.