I OSK 1783/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.S., D.L., W.D., B.D. i K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 162/14 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Wojewody Małopolskiego oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania Wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 162/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Skarbu Państwa – Wojewody Małopolskiego oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] grudnia 1986 r. nr [...], Zastępca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście orzekł o przejęciu na Skarb Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. B., o pow. 294 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wskazując, iż w latach 1980–1983 w budynku przeprowadzony został remont kapitalny nakładem środków państwowych w wysokości 7.556.170 starych złotych, która to kwota przekroczyła 50% wartości technicznej budynku. Jako podstawę prawną organ powołał art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.), "ustawa". G. S., b. właścicielka wystąpiła z wnioskiem z 13 stycznia 1983 r., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, który to wniosek został rozstrzygnięty decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 1998 r. (odmowa stwierdzenia nieważności) i z [...] kwietnia 1999 r. (uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności). Wyrokiem z 21 maja 2003 r. II SA/Kr 971/99, Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję drugoinstancyjną, wskazując, że w sprawie konieczne jest ustalenie czy istniejący [...] grudnia 1986 r. stan faktyczny poddawał się dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy, co wymaga oceny całego materiału dowodowego, w tym decyzji z [...] maja 1986 r., określającej wartość budynku przed i po remoncie. Na skutek tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] listopada 2003 r., uchyliło swoją decyzję z [...] grudnia 1998 r., orzekając, iż decyzja o przejęciu nieruchomości z [...] grudnia 1986 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż, jakkolwiek rażąco narusza prawo, jednak wywołała nieodwracalne skutki, wobec sprzedaży jednego z lokali mieszkalnych i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części nieruchomości. Decyzja Kolegium z [...] listopada 2003 r. i z [...] grudnia 1998 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 kwietnia 2007 r. II SA/Kr 85/04. Decyzją z [...] grudnia 2008 r., Samorządowe kolegium Odwoławcze w punkcie I-szym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1986 r. z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych (sprzedaż lokalu), a w punkcie II-gim stwierdziło nieważność tej decyzji, utrzymując w mocy swoją decyzję, decyzją z [...] marca 2009 r. Nieważność decyzji z [...] marca 2009 r. stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 września 2010 r. II SA/Kr 837/09. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium, decyzją z [...] lipca 2011 r., uchyliło swoją decyzję z [...] grudnia 2008 r. w zakresie punktu I-ego i orzekło, iż w części dot. lokalu sprzedanego i ustanowionego prawa użytkowania wieczystego decyzja o przejęciu nieruchomości z [...] grudnia 1986 r. została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2008 r. Wyrokiem z 13 stycznia 2012 r. II SA/Kr 1440/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Skarbu Państwa – Wojewody Małopolskiego oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z [...] grudnia 2013 r. I OSK 1294/12, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż organ administracji, jak i Wojewódzki Sąd nie zastosowały się do wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie z 21 maja 2003 r. II SA/Kr 971/99, nakazujących dokonanie oceny decyzji z [...] grudnia 1986 r. z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, w tym decyzji z [...] maja 1986 r., z której wynikają wartości, mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem określona jest w niej wartość budynku przed i po przebudowie, a na karcie 46 akt administracyjnych podany jest też koszt remontu. Kwestia, iż podstawę prawną decyzji z [...] grudnia 1986 r. powinien stanowić art. 7 ust. 1 ustawy została już przesądzona i aby dokonać oceny tej decyzji wymagana jest znajomość wartości technicznej budynku przed i po remoncie, a dane te wynikają z decyzji z [...] maja 1986 r. i powinny zostać poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – wyjaśnił Naczelny Sąd, zalecając zbadanie legalności decyzji z [...] grudnia 1986 r. z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, w tym decyzji z [...] maja 1986 r., a jeśli okazałoby się, że decyzja z [...] grudnia 1986 r. rażąco narusza prawo to dokonanie jej oceny pod kątem nieodwracalnych skutków w całości, a nie tylko w części dotyczącej sprzedanego lokalu (kwestia, że w tej części wystąpiły nieodwracalne skutki została przesądzona). Uchylenie na skutek wyroku Naczelnego Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w obu instancjach, tj. z [...] grudnia 2008 r. i [...] lipca 2011 r., wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadnił następująco: W decyzji z dnia [...] maja 1986 r., ustalono wysokość kosztów remontu budynku przy ul. B. na kwotę 7 556 170 zł, o który to koszt wzrosła wartość budynku po przebudowie (remoncie) do wysokości 9 934 070 zł w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości 2 377 900 zł. Kwota ta, to wartość techniczna budynku, nie ma bowiem podstaw do tego aby przypisywać jej wartość rynkową, a przynajmniej nie wynika to z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. To z kolei oznacza, że 50% wartości technicznej budynku z chwili przystąpienia do remontu to kwota 1 188 950 zł i o "ponad" tę kwotę musiała wzrosnąć wartość rynkowa budynku po zakończeniu remontu. Wartość rynkowa budynku po zakończeniu remontu nie została przez organy ustalona, a przynajmniej nie wynika to z materiału dowodowego w sprawie. Niemniej jednak, należy zwrócić uwagę, że ustawa z 1985 r. według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji, w ogóle nie zawierała przepisów o ustalaniu wartości nieruchomości, stąd nie jest możliwe postawienie organom zarzutu rażącego naruszenia prawa, którego podówczas nie było. Odszkodowanie – zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z 1985 r. – winno było odpowiadać przeciętnym kosztom wzniesienia domu jednorodzinnego i nie mogło przekraczać kosztów budowy wywłaszczonego budynku i urządzeń po uwzględnieniu stopnia ich zużycia. Terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego ustalały przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego, z uwzględnieniem kształtujących się na danym terenie kosztów budowy. Wobec powyższego, przyjąć należało, że kwota 2 377 900 zł to wartość techniczna budynku przed remontem, natomiast kwota 9 934 070 zł to błędnie określona wartość techniczna budynku po remoncie. Błędne określenie wartości technicznej po remoncie wynika z wliczenia wskazywanej wyżej kwoty 1 123 471 zł (suma kosztów dokumentacji technicznej oraz wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji inwestora zastępczego) nie zwiększającej wartości budynku. Po odjęciu od kwoty 9 934 070 zł kwoty 1 123 471 zł pozostaje kwota 8 810 599 zł, którą przyjąć należy jako wartość techniczną budynku po remoncie. Porównując zatem tylko wzrost wartości technicznych budynku (z 2 377 900 zł na 8 810 599 zł) należy stwierdzić, że wzrosła ona o ponad 50% wartości technicznej budynku z chwili przystąpienia do remontu. Jest mało prawdopodobne, aby wartość rynkowa kamienicy w bliskim otoczeniu Rynku Głównego w Krakowie, była niższa niż jej wartość techniczna, zwłaszcza wobec przeprowadzonego remontu kapitalnego, zatem przyjąć można, że również wartość rynkowa nieruchomości po remoncie wzrosła o ponad 50% wartości technicznej budynku z chwili przystąpienia do remontu czyli o ponad 1 188 950 zł. Kwota odszkodowania określona w decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. (6 350 000 zł), jak wynika zarówno z podstawy prawnej jak i uzasadnienia decyzji ustalona została na m.in. podstawie uchwały Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 20 listopada 1985 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty. Jednak ustawowe ograniczenie odszkodowania do "przeciętnych kosztów wzniesienia domu jednorodzinnego" powoduje, że kwota ta jest nieprzydatna do oceny jakiejkolwiek wartości wywłaszczonego budynku. Ze względu na wskazane wyżej okoliczności brak było podstaw prawnych dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T.S., D.L., W.D., B.D. oraz K.S., prawidłowo reprezentowani, zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż pozbawienie prawa własności nieruchomości w ramach uporządkowania zespołu budynków mogło nastąpić pomimo braku stosownych wyliczeń w zakresie wartości rynkowej nieruchomości i przy samym tylko ustaleniu wartości technicznej budynku, a w efekcie dojście do przekonania, iż wydana w ten sposób decyzja nie narusza prawa w sposób rażący; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: – niepełne i niezgodne z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności zalegającej w aktach decyzji z dnia [...] maja 1986 r.; – pominięcie przed dokonaniem oceny wartości wskazanych decyzji z dnia [...] maja 1986 r. ustaleń w przedmiocie przydatności tej decyzji dla rozpatrzenia spawy i jej wpływu na zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 1986 r.; – nierozważenie zarzutów stron skarżących w przedmiocie różnic cenowych wynikających z hiperinflacji i w następstwie przeprowadzenie wadliwych ustaleń w przedmiocie skali wzrostu wartości technicznej nieruchomości po przeprowadzeniu remontu; – nierozważenie całego materiału dowodowego i nieprawidłowe zbadanie relacji wartości rynkowej do wartości technicznej nieruchomości oraz procentowego wzrostu wartości technicznej, skutkujące m.in. przyjęciem, iż dla rozpoznania sprawy wystarczające jest wartość techniczna budynku. Reprezentujący Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa, odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Po wniesieniu skargi kasacyjnej zmarł R.S., wzywani przez Naczelny Sąd Administracyjny jego następcy prawni nie udzielili żadnej odpowiedzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne D.L., W.D., B.D. i K.S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie orzekały już sądy administracyjne, istotny jest zatem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1289/12, którego ocena prawna, odwołująca się też do już wcześniej wyrażonej oceny w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 21 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 971/99, była wiążąca. W obu wyrokach niezależnie teza sprowadzała się do dokonania badania legalności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z [...] grudnia 1986 r. nr [...] o przejęciu nieruchomości w Krakowie przy ul. B. na rzecz Skarbu Państwa z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, w tym decyzji z [...] maja 1986 r. nr [...] ww. organu. Wartości podane w tej decyzji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikającym z wyroku z [...] grudnia 2013 r., mogą mieć znaczenia dla sprawy, określają bowiem koszt budynku przed i po remoncie. Decyzja z [...] grudnia 1986 r. o przejęciu nieruchomości, choć jako podstawę prawna podaje art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.), dalej "ustawa", powinna mieć za podstawę prawną art. 7 ust. 1, co zostało w sprawie przesądzone, jak podkreślił Naczelny Sąd w ww. wyroku z [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Skoro z przepisu tego wynika, że przesłanką, która w sprawie ma znaczenie, jest wzrost wartości technicznej budynku w wyniku dokonania remontów, ustalenie wartości technicznej przed i po remoncie jest naczelnym zagadnieniem, koniecznym do wyjaśnienia w postępowaniu nadzorczym. Do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie obligował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2013 r., odwołujący się też do wcześniejszego wyroku z 21 maja 2003 r. Temu celowi może służyć, jak zauważył Naczelny Sąd, decyzja z [...] maja 1986 r., która określa wartość budynku przed i po remoncie. Wytyczne Naczelnego Sądu z wyroku z [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku, zrealizował w ten sposób, iż uznał, że wartości podane w decyzji z [...] maja 1986 r. to wartości techniczne budynku, bowiem z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby organy po zakończeniu remontu budynku ustalały wartość rynkową, a nadto z przepisów dotyczących odszkodowania za przejmowane budynki wynika, że ustalenie cen rynkowych dotyczy tylko gruntów. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wartość techniczna budynku nie może wynikać z tego, że brak jest dowodu na ustalenie wartości rynkowej, czy z tego, że odszkodowanie miało brać pod uwagę ceny rynkowe tylko w odniesieniu do gruntów. Są to rozważania teoretyczne Wojewódzkiego Sądu, nie mające oparcia w materiale dowodowym. Nie tak powinna wyglądać ocena decyzji z [...] maja 1986 r. pod względem określonych w niej wartości budynku przed i po zwrocie. Skoro decyzja ta, o czym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził dwukrotnie – wyrok z 21 maja 2003 r. i z [...] grudnia 2013 r. – może mieć w sprawie oceny legalności decyzji o przejęciu nieruchomości z [...] grudnia 1986 r. istotne znaczenie, należy wykazać, że wartości podane w decyzji z [...] maja 1986 r. rzeczywiście odnoszą się do wartości technicznej budynku. Realizacji tego celu może posłużyć szeroki wachlarz środków dowodowych, przewidzianych przepisami k.p.a. Przede wszystkim zbadanie czy decyzja ta była poprzedzona jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym, w wyniku którego została wydana. To, iż w aktach sprawy nadzorczej brak jest dowodów co do tej decyzji, nie musi oznaczać braku w ogóle dokumentacji. Jeśliby z dokumentacji tej nie wynikało czy wartości podane w decyzji dotyczą wartości technicznej budynku lub okazało się, że jej wydanie nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem, ustalenia o jaką wartość budynku chodzi należałoby dokonać powołując np. biegłych. Takie postępowanie wyjaśniające nie jest wykluczone, a wręcz przeciwnie – konieczne w trakcie postępowania nadzorczego. Celem jego nie będzie bowiem ustalenie nowego stanu faktycznego, ale ocena jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji. Skoro decyzja z [...] maja 1986 r. została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach za istotny dowód w sprawie, być może konieczne okazać się zbadanie także jej legalności, gdyż wartości z niej wynikające zostały przyjęte w decyzji z [...] grudnia 1986 r. o przejęciu nieruchomości, jako wypełniające przesłankę wzrostu wartości nieruchomości, skutkującego jej przejęciem. Procedura administracyjna przewiduje w takiej sytuacji możliwość zawieszenia postępowania. Tylko dokonanie oceny nie pozostawiającej żadnej wątpliwości co do tego czy kwoty podane w decyzji z [...] grudnia 1986 r., przyjęte w decyzji z [...] maja 1986 r. ustalają wartość techniczną budynku, będzie wypełnieniem wytycznych Naczelnego Sądu, wynikających z ww. wyroków, gdyż tylko wówczas będzie można stwierdzić czy przejęcie nieruchomości było zgodne z przesłanką wynikającą z art. 7 ust. 1 ustawy, czy też przepis ten naruszały, a jeżeli tak to w stopniu rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli rażące naruszenie prawa miało miejsce konieczne będzie dokonanie oceny decyzji z [...] grudnia 1986 r. w świetle art. 156 § 2 k.p.a. – nieodwracalności skutków prawnych w zakresie, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] grudnia 2013 r. Zgodzić się zatem należało z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie co do rozstrzygnięcia – uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w obu instancjach, jednak nie można było zaakceptować uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu organ nadzorczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).