II OSK 1448/16

Dnia 18 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1255/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1255/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że decyzją z dnia 19 maja 2015 r. nr ... Wójt Gminy S. ustalił Spółce z o.o. "A." siedzibą w L. (zwanej dalej Spółką), jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni ... ha, położonej w obrębie R. Gmina S. Wzrost wartości nieruchomości był spowodowany uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w części obrębu geodezyjnego R., B., B. i B. Zmianę planu wprowadzono uchwałą Rady Gminy S. nr ... z dnia 30 maja 2014 r., która weszła w życie w dniu 9 sierpnia 2014 r. Zbycie nieruchomości przez Spółkę nastąpiło w dniu 22 grudnia 2014 r. Wysokość opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego ustalono na kwotę ... zł, co odpowiada 30 % wzrostu wartości nieruchomości, określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym tj. ... zł, zgodnie z ww. uchwałą. W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z funkcji rolnej (przed obowiązywaniem planu) na funkcję oznaczoną symbolem 1.73.e/GPZ - projektowane stacje elektroenergetyczne transformatorowo-rozdzielcze WN/SN o przekładni ze 110 kV na napięcie średnie. W celu określenia wzrostu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości organ uzyskał operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca przyjął, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, spowodowany zmianą jej przeznaczenia na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej w skrócie SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że zbycie nieruchomości nastąpiło po dacie jego wejścia w życie. Przed wejściem w życie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (9 sierpnia 2014 r.) wprowadzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia 30 maja 2014 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny rolne, co wynika z zapisów w ewidencji gruntów oraz z ustaleń nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak było dowodów na to, że nieruchomość w tamtym czasie była wykorzystywana w inny sposób. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy był uprawniony do przyjęcia sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z ewidencją gruntów. W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr ... położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1.73.e/GPZ jako grunty pod projektowane stacje elektroenergetyczne transformatorowo-rozdzielcze WN/SN o przekładni ze 110 kV na napięcie średnie. SKO uznało, że nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w wyniku wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę nr .... SKO stwierdziło, że fakt wzrostu wartości nieruchomości został udowodniony w sposób prawidłowy, to jest przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który w swym operacie określił wartość nieruchomości przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem sposobu wykorzystania nieruchomości oraz wartość tej nieruchomości po wprowadzeniu planu i zmianie jej przeznaczenia. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości według dwóch stanów, w jednym i drugim uwzględniając przeznaczenie nieruchomości. Organ wskazał, że twierdzenie Spółki, że przedmiotowa działka przed uchwaleniem miejscowego planu miała wartość ... zł nie zostało poparte żadnym dowodem, natomiast z transakcji wybranych przez rzeczoznawcę w operacie wynika, że cena transakcyjna działki o zbliżonej powierzchni wyniosła ... zł (działka w N. o pow. 7000 m²), zaś działki o pow. 1000 m² – ... zł (działka w P.). Wskazaną przez skarżącego wartość ... zł uzyskano przy sprzedaży działki o pow. 19 500 m² w Pękaninie, a zatem działki znacznie większej od działki nr ... w R. Oceniając sporządzony dla potrzeb badanego postępowania operat pod względem formalnym SKO uznało, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Operat sporządzony został w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określoną w nim wartość gruntu organ uznał za prawidłową. W definicji nieruchomości podobnych określonej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brakuje waloru powierzchni jako czynnika decydującego o uznaniu czy nieruchomości są podobne. Daje to podstawę do uznania, że w przypadku wyceny nieruchomości sporządzonej dla celów omawianej opłaty wybrane do porównań nieruchomości, zarówno przed podziałem jak i po podziale były podobne do wycenianej ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Tym samym sporządzony w dniu 17 kwietnia 2015 r. operat mógł być podstawą ustalenia przedmiotowej opłaty i zobowiązania strony do jej uiszczenia. Pismem z dnia 21 września 2015 r. Spółka wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa mające istotne znaczenie przy jej wydaniu, a mianowicie art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 § 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. poprzez bezkrytyczne podejście do sporządzonego operatu szacunkowego, a tym samym dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu, co doprowadziło do ustalenia zawyżonej różnicy w wartości nieruchomości, podczas gdy pierwotna wartość nieruchomości wynosiła ... zł. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że ustalenia organów dotyczące przeznaczenia działki nr ... położonej w obrębie ewidencyjnym R. Gmina S., należącej przed zbyciem do Spółki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 sierpnia 2014 r. oraz po tej dacie były prawidłowe. Z akt administracyjnych (uchwała Nr ... Rady Gminy S. z dnia 30 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w części obrębu geodezyjnego R., B., B. i B. w gminie S. – § 14 ust. 3 oraz załącznik nr 1 do tej uchwały (akta administracyjne sprawy, karty nr 48 i 51) wynika jednoznacznie, że do momentu zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr ... znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem planu: R - teren rolny, natomiast po zmianie ww. planu miejscowego przedmiotowa działka znalazła się w terenie oznaczonym symbolem 1.73.E/GPZ – projektowane stacje elektroenergetyczne transformatorowo- rozdzielcze WN/SN o przekładni ze 110 kV na napięcie średnie. Wybór metody wyceny dokonany w kontrolowanym postępowaniu przez rzeczoznawcę nie budził zastrzeżeń Sądu. Biegły przeanalizował podobne transakcje dotyczące nieruchomości położonych na terenie obszaru wiejskiego P. ze szczególnym uwzględnieniem gminy S. i ustalił średnią wartość rynkową 1m² działki przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po zmianie tego planu. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Sąd uznał również, że skoro przedmiotowa działka przed zmianą planu miejscowego była położona w obszarze określonym jako teren rolny, a po dokonanej zmianie planu w całości znajduje się w obszarze zakwalifikowanym jako teren pod projektowane stacje elektroenergetyczne transformatorowo-rozdzielcze, to należało podzielić ustalenia dokonane przez organy prowadzące postępowanie, że zmiana wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości była spowodowana przez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie np. zmianą sytuacji na rynku nieruchomości. Sąd stwierdził, że kwota opłaty ustalona zaskarżoną decyzją (... zł) była prawidłowa, ponieważ została wzięta pod uwagę powierzchnia zbywanej nieruchomości (... m²) przy uwzględnieniu wartości 1 m² przedmiotowej nieruchomości przed (4,45 zł) i po (13,77 zł) zmianie miejscowego planu oraz stawki służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, która wynosiła 30% wzrostu wartości nieruchomości. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego Spółka była uprawniona do przedstawienia innej wyceny spornej nieruchomości, ale nie przedłożyła żadnego opracowania które podważałoby wycenę dokonaną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu. Twierdzenie strony, że przedmiotowa działka przed uchwaleniem miejscowego planu miała wartość ... zł nie zostało poparte żadnym dowodem, w związku z czym Sąd uznał, że nie ma podstaw do podważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie do przyjęcia, że wartość przedmiotowej działki (przed zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie), określona przez rzeczoznawcę na kwotę ... zł, została zaniżona. Dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie, były nieuzasadnione. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 P.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1) art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 § 4 u.p.z.p. poprzez bezkrytyczne podejście do sporządzonego operatu szacunkowego, a tym samym dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu, co doprowadziło ustalenia zawyżonej różnicy w wartości nieruchomości, podczas gdy pierwotna wartość nieruchomości wynosi ... zł; 2) art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy kompletnie zebranego materiału dowodowego, co miało wpływ na jej wynik; 3) art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż w sprawie nie rozważono w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono okoliczności skutkujących utrzymaniem w mocy decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości skarżącej. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna powinna przede wszystkim zawierać precyzyjne określenie zarzutów stawianych orzeczeniu sądu pierwszej instancji wraz z ich wyczerpującym uzasadnieniem. Wymóg w tym zakresie wynika z roli tego kasacyjnego środka odwoławczego oraz pozycji ustrojowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gwarancją odpowiedniego poziomu profesjonalizmu skargi kasacyjnej jest przy tym przymus adwokacki, uzależniający skuteczność wniesienia tego środka od sporządzenia go, co do zasady, przez adwokata lub radcę prawnego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna tylko częściowo spełnia wymóg precyzyjnego wskazania zarzutów. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca na podstawie art. 174 P.p.s.a. naruszenie przepisów nie precyzując, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Ponadto jako podstawę i to tylko częściowo swoich zarzutów Spółka wskazuje na art. 145 § 1 P.p.s.a. bez doprecyzowania, który to z punktów § 1 tego przepisu stanowi podstawę do skonstruowania tych zarzutów. Pomimo uchybień we wskazanym zakresie, skarga kasacyjna może być rozpoznana merytorycznie. Uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1 a także zasadę falsa demonstratio non nocet, należy stwierdzić na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnienia), że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Tak przyjęte założenie pozwala na stwierdzenie, że naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 (a nie § 4 jak błędnie podano w skardze kasacyjnej) ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w tym, że organy bezkrytycznie uznały za prawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego i zaakceptowały zawyżenie różnicy w wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr ..., podczas gdy pierwotna wartość tej nieruchomości wynosi ... zł. Tak zawarte zarzuty są niezasadne. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, ale nie wskazuje, jakie to okoliczności lub jakie dowody nie zostały uwzględnione lub też nie stały się podstawą do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jedynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że uchybienia upatruje strona skarżąca w błędnym przyjęciu za operatem szacunkowym, że wartość nieruchomości stanowiąca działkę nr ... sprzed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła ... zł, a powinna wynosić ... zł. To zaś ma być uzasadnione wartością cen transakcyjnych nieruchomości o podobnych parametrach położonych w pobliżu. Jak podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka, istotą powinno być porównanie wartości nieruchomości, a nie ich cen rynkowych, a ponadto należało uwzględnić faktyczne wykorzystanie gleby w porównywanych nieruchomościach, czego nie uwzględnił biegły rzeczoznawca. Ustosunkowując się do tej argumentacji zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.) zwanej dalej u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Należy dodać, że definicję legalną "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n. akcentujący porównywalność nieruchomości do takich cech jak położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. To rzeczoznawcy majątkowi (zgodnie z art. 150 ust. 5 u.g.n.) wybierają właściwe podejście oraz metody i techniki szacowania. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając błędne sporządzenie operatu szacunkowego powinna wyraźnie wskazać, jaki przepis regulujący sposób sporządzania tego typu operatów został naruszony. Operaty szacunkowe sporządza się na podstawie art. 149-159 u.g.n. i rozporządzenia dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) i bez wskazania na naruszenie konkretnej normy prawnej zawartej w artykule, paragrafie lub innej jednostce redakcyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości dokonania kontroli takiego zarzutu. Sąd drugiej instancji nie ma uprawnienia do doprecyzowania zarzutu lub wyszukiwania naruszonego przepisu. Jak już zostało to wskazane, po to ustawodawca nakaz sporządzanie skarg kasacyjnych przez profesjonalistów (w szczególności adwokatów i radców prawnych), aby skargi te zawierały precyzyjnie sformułowane zarzuty wskazujące na naruszenie konkretnych przepisów. Wszak kryterium kontroli sądowej jest legalność, a stosowanie tego kryterium wymaga precyzyjnego wskazania na naruszony przepis. Trafnie ocenił w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, że w kontrolowanym operacie szacunkowym biegły wskazał na transakcje w obrocie nieruchomościami rolnymi i na tej podstawie dokonał prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr ... przed zmianą planu miejscowego. Na stronie 9 operatu szacunkowego biegły określił cechy korygującej wartość nieruchomości rolnej i jedną z najwyższych cech wskazał klasę bonitacyjną (bonitację) i zdolność produkcyjną gleby (waga 25 %) i ustalił wartość tego współczynnika korygującego (Ui) na 0,355. Na stronie 11 operatu szacunkowego biegły wskazał jedenaście transakcji nieruchomości i w oparciu o nie ustalił średnią wartość 1 m2. Co istotne w zakresie argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, ustalona przez biegłego wartość przedmiotowej nieruchomości sprzed zmiany planu miejscowego wynosiła ... zł, a nie jak twierdzi Spółka w skardze kasacyjnej ... zł. Tym samym skoro biegły w operacie szacunkowym przyjął jako jedną z najważniejszych cech klasę bonitacyjną gleby, to zarzut braku faktycznego wykorzystywania porównywalnych nieruchomości nie jest trafny. Należy przy tym wskazać, że w tej sprawie biegły oceniał wartość nieruchomości na podstawie przeznaczenia jej w poprzednio obowiązującym planie i w nowym planie. Faktyczne wykorzystywanie nieruchomości mogłoby mieć znaczenie wtedy, gdyby przed datą transakcji sprzedaży nieruchomości dla danego terenu nie obowiązywał plan miejscowy. Potwierdza to wprost art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. zgodnie z którym w przypadku istnienia planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się właśnie w oparciu o taki plan, a dopiero w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zaś nie ma studium lub decyzji ustalającej warunki zabudowy, to przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie faktycznego sposobu jej użytkowania. Skoro w tej sprawie plan miejscowy obowiązywał, to faktyczny sposób wykorzystywania działki nr ... nie mógł być podstawą do ustalenia jej przeznaczenia. Biegły ustalając wartość działek rolnych wskazał na takie cechy jak: lokalizacja i atrakcyjność położenia, kształt nieruchomości, bonitacja i zdolność produkcyjna, różnorodność rodzajów użytków oraz jakość drogi dojazdowej (str. 17 operatu szacunkowego). Ustalenie tych cech biegły oparł na ocenie transakcji i rynku lokalnego wskazując, że właśnie te cechy wpływają na wartość nieruchomości. Nie budzi wątpliwości trafność i tego stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarżąca Spółka nie uzasadniła, dlaczego należałoby przyjąć wartość działki nr ... na kwotę ... zł, a tym samym twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki o takiej właśnie wartości ww. działki nie poparte żadnym dowodem trafnie oceniły i organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji jako nieuzasadnione. Także kolejny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej i dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegający na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji w związku z brakiem rozważenia w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienia okoliczności skutkujących utrzymaniem w mocy decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości skarżącej – jest niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. II OSK 2012/06, opub. w LEX nr 437627). Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego podlega przydatność operatu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (tak NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 344/15, opub. w LEX nr 2199219). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca dokonując analizy porównawczej pomiędzy podmiotową nieruchomością a innymi porównawczymi wskazał wartości poszczególnych cech dotyczących nieruchomości wycenianej. Wprawdzie w tym zakresie biegły posłużył się skrótowym opisem, ale na jego podstawie można wykazać, jaki wpływ miała każda cecha na wartość działki (strona 9 operatu szacunkowego). W tym stanie sprawy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. także jest niezasadny, ponieważ wobec braku stwierdzenia zaistnienia istotniejszych uchybień w postępowaniu administracyjnym, Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, czym nie naruszył art. 151 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i nie stwierdzając zasadności żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.