II OSK 1431/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3296/15 w sprawie ze skargi F. w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3296/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi F. w P. stwierdził nieważność decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o dopuszczeniu F. w P. do udziału w postępowaniu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła F. w P. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art.135 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez bezzasadne uchylenie w pkt II wyroku postanowienia Ministra Środowiska o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przeznaczenia gruntów na cele nieleśne znajdują zastosowanie ogólne zasady procedury administracyjnej w tym przepisy przewidujące prawo organizacji społecznej do działania na prawach strony, 2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy wiosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie był niedopuszczalny, gdyż został złożony przez podmiot (skarżącą), działający jako organizacja społeczna na prawach strony (art. 31 § 1 i § 3 K.p.a.), co jest niezależnym (do udziału w charakterze strony na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów lub na podstawie art. 28 K.p.a.) tytułem do udziału w postępowaniu, 3) art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych skierowanych wobec zaskarżonej decyzji, 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego wyjaśnienia podstawy prawnej w części dotyczącej wywodu na temat braku możliwości istnienia adekwatnego związku pomiędzy przedmiotem postępowania a celami i działaniem organizacji przez co przedmiotowy wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez F. w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 j.t.) stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, to jest w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca wprowadzając ten przepis do porządku prawnego zdecydował się na radykalne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w ww. postępowaniu. Taki był cel, który ustawodawca chciał osiągnąć poprzez wprowadzenie w życie tego przepisu. Realizując ten cel zdecydował o tym, że stroną postępowania nie będzie podmiot mający największe uprawnienia do nieruchomości, to jest jej właściciel. Aczkolwiek nie wyłączono wprost możliwości zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. to jednak wykładnia celowościowa przemawia za tym, że art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. nie może być w tym postępowaniu stosowany. Skoro ustawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną postępowania zdecydował się wyeliminować właściciela nieruchomości, której to nieruchomości postępowanie dotyczy, to brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji uznał, że dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu było bezpodstawne i Fundacja nie mogła wnieść odwołania. Skutkowało to koniecznością uchylenia postanowienia o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu oraz do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż została ona wydana w wyniku odwołania wniesionego przez podmiot do tego nieuprawniony. Za niezasadne tym samym uznać należy zarzuty opisane w punktach 1. i 2. skargi kasacyjnej. Niezasadny jest również zarzut opisany w punkcie 3. skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy Sąd z urzędu uznał, że Fundacja nie była uprawniona do wniesienia odwołania nie było podstaw do dokonywania oceny zasadności podniesionych przez Fundację w skardze zarzutów. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, cele statutowe Fundacji są związane z przedmiotem postępowania i rozważania Sądu I instancji w tej kwestii uznać należy za niezasadne. Niemożność uczestnictwa Fundacji w postępowaniu, jak to zostało już wcześniej wskazane, wynika z faktu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. K.p.a. nie ma zastosowania nie zaś z faktu, że cele statutowe Fundacji nie są związane z przedmiotem postępowania. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.