IV SA/Wa 3296/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji im. [...] w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o dopuszczeniu Fundacji im. [...] w P. do udziału w postępowaniu; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Fundacji im. [...] w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 3296/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].07.2015 r. Minister Środowiska po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku F. przy Muzeum Narodowym w P. dotyczącej wniosku Burmistrza Gminy M. o wyrażenie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 2,6003 ha gruntu leśnego stanowiącego własność Skarbu Państwa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014r. dotyczącą wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 2,6003 ha gruntu. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu. Burmistrz Gminy M. zwrócił się w dniu [...] czerwca 2014 r. do Ministra Środowiska z wnioskiem o zmianę przeznaczenia 2,6003 ha gruntu leśnego stanowiącego własność Skarbu Państwa, w tym pozostającego w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwa B. – 1,0982 ha – część działek ewidencyjnych nr [...]oraz dz. ew. [...]259 – obręb ewidencyjny [...], R. oraz gruntu leśnego stanowiącego własność Skarbu Państwa pozostającego we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. - ,3721 ha, położonego na części działek ewidencyjnych nr [...]z obrębu ewidencyjnego [...], R. oraz pozostającego w zarządzie Muzeum Narodowego w P. – 1,1300 ha – część działek ewidencyjnych nr [...]z obrębu ewidencyjnego [...] R. oznaczonego na załączonej do wniosku mapie w skali 1:2000, projektowanego pod tereny zabudowy usługowej w zieleni, tereny dróg wewnętrznych, tereny dróg publicznych oraz teren infrastruktury technicznej – kanalizację. Do wniosku dołączono pozytywne opinie Marszałka Województwa W. z dnia [...] lipca 2014 r. oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] maja 2014 r. Minister Środowiska nie wniósł uwag do tych opinii, a decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Fundacja R. oraz Muzeum Narodowe w P. złożyły wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Środowiska dopuścił wnioskującą fundację do udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. po rozpoznaniu wniosku utrzymał w mocy własną decyzję o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, że wystąpienie o wyrażenie przedmiotowej zgody jest tylko i wyłącznie jednym z etapów sporządzania planu miejscowego. Wniosek Burmistrza Gminy M. dotyczył wyłącznie gruntów leśnych. Minister nie posiada kompetencji do kontrolowania prawidłowości przeprowadzania procedury sporządzania planu miejscowego. Kompetencja do weryfikowania zgodności procedury planistycznej z przepisami prawa należy do wojewody i jest przeprowadzana dopiero po zakończeniu sporządzania projektu planu i po jego uchwaleniu. Z analizy rysunku projektu planu wynika, że obszarów wolnych od zabudowy jest znacznie więcej niż terenów już zabudowanych, czy przewidzianych pod zabudowę. Tym samym projekt planu jest w rzeczywistości projektem chroniącym tereny niezabudowane przed nieplanowaną zabudową. Jednocześnie jest projektem regulacyjnym, ponieważ ustala między innymi minimalne parametry działek, liczbę budynków na działce budowlanej, czy tez obsługę komunikacyjną. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego jest zdaniem organu w chwili obecnej najbardziej doskonałym instrumentem prawnym umożliwiającym ochronę wartościowych, czy to z punktu widzenia przyrodniczego, czy kulturowego, terenów. Decyzja w sprawie wpisania do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi, jako decyzja administracyjna, ma mniejszą moc prawną niż plan miejscowy, jakim jest akt prawa miejscowego. Organ odnosząc się do kwestii poszczególnych załączników wniosku przytoczył w uzasadnieniu wyjaśnienia Burmistrza dotyczące zasadności zmiany przeznaczenia poszczególnych działek ze względów bezpieczeństwa, poprawy komunikacji, uregulowania dotychczasowego stanu faktycznego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania . Zaskarżonej decyzji zarzucono, że została wydana z naruszeniem: 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, polegające w szczególności na: I. zaniechaniu wyjaśnienia w toku postępowania, czy poszerzenie kosztem działki nr [...] drogi położonej na działce nr [...] w obrębie R., jest konieczne dla zapewnienia potrzeb komunikacyjnych i dostępności mediów dla Osiedla P. przy uwzględnieniu obecnego stopnia jego urbanizacji, czy też ma służyć dopiero takim potrzebom przy .uwzględnieniu zwiększonej urbanizacji tych terenów, w tym w szczególności wtórnych podziałów działek na Osiedlu P., II. zaniechaniu wyjaśnienia, w jaki sposób konieczne jest "odlesienie" działek nr [...], będących elementem objętego ochroną konserwatorska zespołu pałacowo-parkowego (powiązanego krajobrazowo z lasem), w sytuacji gdy działki te były przedmiotem kosztownej rewaloryzacji, a dalsza ingerencja w ten teren nie jest konieczna, III. zaniechaniu wyjaśnienia w toku postępowania, czy skrzyżowania dróg, których dotyczą wnioski o przeznaczenie gruntów na cele nieleśne (m.in. na dz. Nr[...], nr [...]), rzeczywiście w obecnym kształcie są niebezpieczne i czy występowały tam wypadki w przeszłości (w szczególności nie przeprowadzono na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego i przesłuchania stron), IV. zaniechaniu wyjaśnienia w toku postępowania, czy znajdująca się na działce nr [...] wojskowa fotolatarnia rzeczywiście wymaga dla prawidłowego funkcjonowania "odlesienia" jakichkolwiek terenów, i bezrefleksyjnym przyjęciu, że "fakt uregulowania przebiegu tej drogi jest istotny z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa" (s. 5 uzasadnienia decyzji), a przez to zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów i leśnych (tj. istotnych dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o celowość przeznaczenia określonych gruntów na cele nieleśne); b) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób naruszający art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez: I. niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił mocy dowodowej, II. ograniczenie do powtórzenia fragmentów pisma Gminy z dnia [...] kwietnia 2015 r. (niekiedy wręcz literalnego, co obrazuje np. zwrot "Burmistrz Gminy M. wyjaśnia, co następuje" na s. 4 uzasadnienia decyzji), przez co niemożliwe jest odczytanie, w jakim zakresie uzasadnienie decyzji odzwierciedla poglądy organu, a w jakiej jest mechanicznym powtórzeniem argumentacji Gminy M.; III. całkowitym zaniechaniu odniesienia się do pisma Fundacji z dnia [...] maja 2015 r., mimo że (jak wskazano powyżej) uzasadnienie decyzji jest praktycznie powtórzeniem pisma Gminy z dnia [...] kwietnia 2015 r., zaś pismo Fundacji z dnia [...] maja 2015, zawierające merytoryczną polemikę nie zostało nawet wspomniane (o ile nie jest obowiązkiem organu odniesienie się w uzasadnieniu do każdego argumentu stron, o tyle powtórzenie wywodów jednej ze stron i całkowite pominięcie repliki drugiej strony narusza obowiązek równego traktowania stron i wyjaśnienia przesłanek wydawanej decyzji), na skutek czego zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu; 2. prawa materialnego, tj: a) art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy wynikającej zeń normy, nakazującej organowi dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntów na cele nieleśne nie przyczyni się do naruszenia wartości określonych w art. 3 ust. 2 tej ustawy, b) § 271 w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne uznanie, że przepisy § 271 wspomnianego rozporządzenia określają również cechy budynków istniejących, nie zaś jedynie wybudowanych po jego wejściu w życie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro ustawodawca powierzył Ministrowi kontrolę nad prawidłowością wyłączania pewnych gruntów z produkcji rolnej i leśnej, to miał w tym cel - zapewnienie, że Minister będzie czuwał, czy wyłączenie konkretnych gruntów będzie zgodne z dobrem powszechnym, w tym realizacją obowiązku ochrony środowiska (art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym było powinnością (zaniechaną w niniejszym postępowaniu) zbadanie przez Ministra, czy wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej jest celowe w świetle art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienia Ministra polegały w szczególności na pominięciu czynności zmierzających do określenia kluczowych okoliczności faktycznych: a) zaniechaniu wyjaśnienia w toku postępowania, czy poszerzenie kosztem działki nr [...] drogi położonej' na działce nr [...] w obrębie R., jest konieczne dla zapewnienia potrzeb komunikacyjnych i dostępności mediów dla Osiedla P. przy uwzględnieniu obecnego stopnia jego urbanizacji, czy też ma służyć dopiero takim potrzebom przy uwzględnieniu zwiększonej urbanizacji tych terenów, w tym w szczególności wtórnych podziałów działek na Osiedlu P., b) zaniechaniu wyjaśnienia, w jaki sposób konieczne jest "odlesienie" działek nr [...], będących elementem objętego ochroną konserwatorską zespołu pałacowo-parkowego, w sytuacji gdy działki te były przedmiotem kosztownej rewaloryzacji, a dalsza ingerencja w ten teren nie jest konieczna (Minister powinien zbadać, czy, przy założeniu, że istnieje np. konieczność powiększenia parkingu muzealnego, zamierzeń tych nie można zrealizować na innych działkach), c) zaniechaniu wyjaśnienia w toku postępowania, czy skrzyżowania dróg, których dotyczą wnioski o przeznaczenie gruntów na cele nieleśne (m.in. na dz. nr [...]), rzeczywiście w obecnym kształcie są niebezpieczne i czy występowały tam wypadki w przeszłości (w szczególności nie przeprowadzono na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego i przesłuchania stron), d) zaniechaniu wyjaśnienia w toku postępowania, czy znajdująca się na działce nr [...] wojskowa fotolatarnia rzeczywiście wymaga dla prawidłowego funkcjonowania "odlesienia" jakichkolwiek terenów i bezrefleksyjnym przyjęciu, że "fakt uregulowania przebiegu tej drogi jest istotny z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa" (s. 5 uzasadnienia decyzji). Wszystkie te czynności były konieczne, służyły bowiem wyjaśnieniu okoliczności faktycznych. Przejawem braku wnikliwego zbadania sprawy jest m.in. uwaga na s. 4 uzasadnienia decyzji (nota bene, również skopiowana z pisma Gminy z [...] kwietnia 2015 r. - por. s. 3 tegoż pisma), iż "z analizy projektu planu wynika jednoznacznie, że obszarów wolnych od zabudowy (...) jest znacznie więcej niż terenów już zabudowanych lub przewidzianych pod zabudowę Tego rodzaju uwaga Świadczy - w najlepszym razie - o pobieżnej analizie stanu faktycznego, gdyż trudno żeby na terenach wiejskich, nagle, w sposób skokowy, tereny zabudowane lub przewidziane pod zabudowę I zyskały procentową przewagę w ogólnej powierzchni gruntu. Sam fakt, że tereny niezabudowane j wciąż jeszcze stanowią procentowo większość powierzchni wsi i jej okolic, nie oznacza, że nie zachodzi konieczność zbadania, czy nie istnieje zagrożenie nadmierną (w stosunku do charakteru miejsca oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych gruntów) urbanizacją. Dodać należy, że analiza zagrożeń powinna obejmować również dotychczasową postawę Gminy wobec działań zmierzających do ochrony gruntów. W tym kontekście Minister powinien był zbadać przyczyny sprzeciwu Gminy m.in. wobec wpisu układu ruralistycznego do rejestru zabytków (czego również nie uczynił). Zarzut mechanicznego skopiowania wywodów zawartych w uzasadnieniu pisma jednej strony (przy równoczesnym pominięciu repliki drugiej strony na te wywody, tj. pominięciu pisma Fundacji z dnia [...] maja 2015 r.) nie jest jedynie zarzutem dotyczącym uzasadnienia jako elementu formalnego decyzji, ale zarzutem dotyczącym toku rozumowania organu i jego wpływu na rozstrzygnięcie. Powinnością organu jest bowiem dokonanie własnej analizy stanu faktycznego i prawnego, a uzasadnienie jest odzwierciedleniem tego procesu myślowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale również wychowawcze, bowiem ma pogłębiać zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej (wyrok NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995r., SA/Lu 2479/94). Skopiowanie wywodów zawartych w piśmie jednej ze stron (w niektórych punktach literalne), przy braku odniesienia się do drugiej strony (Fundacji), stanowiącego replikę na to pismo nie służy realizacji tych celów. W| konsekwencji, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można ocenić, jak organ (Minister) ocenił stan faktyczny sprawy, a przez to zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Wspomniane uzasadnienie jest, aż do s. 7 decyzji, skopiowaniem prawie całego pisma Gminy z dnia [...] kwietnia 2015 r. (od akapitu zaczynającego się od słów ".Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że (...)" na s. 1 pisma Gminy z dnia [...] kwietnia 2015 r. do słów "P., jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz)" na s. 7 pisma z dnia 20 kwietnia 2015 r.). Zaskarżona decyzja narusza w szczególności art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie, polegające na uwzględnieniu przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy wynikającej zeń normy, nakazującej organowi dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntów na cele nieleśne nie przyczyni się do naruszenia wartości określonych w art 3 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli ustawodawca przewidział wyraźnie przez Ministra zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, to znaczy, że miał w tym cel, polegający na zwiększeniu kontroli nad wydawanym rozstrzygnięciem. Trudno przyjąć, że decyzja ministra ma ograniczyć się do czysto formalnego sprawdzenia, czy wniosek gminy zawiera wymagane elementy. Oznaczałoby to bowiem sprowadzenie Ministra do roli kancelisty, podpisującego się pod decyzją, jednakże bez realnego wpływu na fakt, dlaczego podjęto decyzję o wyłączeniu konkretnych gruntów z produkcji leśnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolne lub nieleśne prowadzi własne postępowanie administracyjne (niebędące jurydycznie częścią czynności planistycznych gminy, acz związane z nimi pod względem przedmiotowym) i zobowiązany jest (jak w każdym postępowaniu administracyjnym) do wnikliwej oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji. Przyjmuje się również, że decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne jest decyzją uznaniową. Ustawa nie zawiera wprawdzie ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, jednakże nie oznacza to zgody na arbitralność organu. Organ zatem przed (podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kp.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (ort. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kp.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy Minister nie odniósł się w ogóle do art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym bardziej nie powiązał jej z konkretnymi okolicznościami i środkami dowodowymi. Z przepisów art. 3 ust. 2 ww. ustawy można tymczasem wyprowadzić normę nakazującą dokonanie wnikliwej analizy konkretnego przypadku w całym jego kontekście. Nie wynika z uzasadnienia decyzji, czy Minister badał, czy potrzeby inwestycyjne istniejące w rejonie wsi R. uzasadniają przeznaczenie określonych (i to tych ujętych wnioskiem) gruntów na cele nieleśne, wartości przyrodniczej tych konkretnych gruntów, kontekstu sprawy (w tym groźby zwiększenia urbanizacji wsi R.). Niedokonanie przez Ministra oceny celowości przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele leśne jest przejawem braku merytorycznego rozpoznania sprawy. Powinno to skutkować «chyleniem decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uznał, że istnieje potrzeba przeznaczenia na cele nieleśne gruntów w pobliżu istniejących (niekiedy dość starych budynków), gdyż w przeciwnym razie jakoby niemożliwe byłyby jakiekolwiek inwestycje związane z tymi budynkami. Minister pominął przy tym, że bezspornie chodzi o budynki stosunkowo stare, których wiek i przeznaczenie wskazują, że nie będą burzone lub rozbudowywane. Organ pominął również, że zakres przedmiotowy zastosowania przywołanego w petitum przepisu § 271 jest wyznaczony przez normę wynikającą z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie ze wspomnianym § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje : użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Inaczej mówiąc, niezachowanie odległości określonych w § 271 nie stoi na przeszkodzie dalszemu użytkowaniu obiektu budowlanego, koniecznym remontom etc. Żeby w ogóle uznać, że § 271 ma znaczenie dla niniejszej sprawy (dla oceny celowości przeznaczenia określonych gruntów na cele nieleśne), Minister powinien uznać, że celowym jest zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków, budowa nowych budynków lub rozbudowa istniejących etc. Minister jednak nie wskazał, jakie inwestycje powinny być przeprowadzane na działkach, których miałby dotyczyć § 271. Ponieważ Minister nie dostrzegł celowości takich inwestycji, powołanie się na wspomniany § 271 jest niezasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji było konieczne z innych względów, aniżeli wskazane w skardze. Stosownie do treści art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - postępowanie dotyczy innej osoby, - udział w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi organizacji, - przemawia za jej udziałem interes społeczny. Udział organizacji w postępowaniu uzależniony jest przede wszystkim w sposób istotny od tego czy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby będącej stroną tego postępowania. Jeśli więc postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby, która mogłaby uzyskać status strony w tym postępowaniu, to udział organizacji ze względu na cele statutowe i wskazanie interesu społecznego, jest wykluczony. Przedmiotowe postepowanie dotyczyło zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, której wymóg uzyskania przez burmistrza w związku z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z at. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie to ma specyficzny charakter. Niewystąpienie o udzielenie zgody bądź jej odmowa stanowią przeszkodę w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ministra nie jest typową decyzją administracyjną rozstrzygającą w sprawie indywidualnej o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości usytuowanych na obszarze objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu. Decyzja o udzieleniu zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia prawa. Jest więc aktem władczej czynności organu administracyjnego kształtującym jednostronnie sytuację prawną gminy w indywidualnie określonej sprawie. W postępowaniu dotyczącym zgody na przekształcenie gruntu na cele nierolne i nieleśne wyłączona jest możliwość udziału innych podmiotów, aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Służy ono zapewnieniu ochrony innego interesu, aniżeli interes prywatny, a ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne gminy związane ściśle z przysługującym jej władztwem planistycznym. Do zmiany przeznaczenia gruntu dochodzi zgodnie z treścią art. 7 § ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a decyzja w przedmiocie zgody stanowi jedynie warunek skorzystania przez gminę z jej uprawnień planistycznych. Ewentualne naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości z obszaru objętego tą decyzją, mogą być dopiero skutkiem konkretnych postanowień wprowadzonych przez gminę do uchwalonego planu. Ochronę interesu prawnego związanego ze zmianą przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego podmioty, którym przysługuje interes prawny, mogą uzyskać w drodze wykorzystania środków prawnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o samorządzie gminnym. Skoro adresatem zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne jest wyłącznie gmina, a zgoda ta rozstrzyga o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia przez nią prawa miejscowego, zdaniem sądu wyłączona jest także możliwość udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej. Postępowanie to jest postępowaniem o charakterze wyjątkowym, kształtującym wyłącznie sytuację prawną gminy, na etapie związanym z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, która stanowi wyłącznie akt wewnętrzny, niewywołujący skutków materialnoprawnych. Niewątpliwie organizacja społeczna nie mogłaby w żądać wszczęcia tego rodzaju postępowania, gdyż uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w toczącym się postępowaniu nie występuje interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji. W przypadku, gdyby udział organizacji społecznej ze względu na spełnienie pierwszej przesłanki był dopuszczalny, to jednak i tak uzależniony jest zawsze od istnienia uzasadnionej podstawy jaką stanowią cele statutowe organizacji. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym znaczenie mają nie tylko określone w statucie jej cele, ale istnienie merytorycznego związku między przedmiotem postępowania, a celami i działaniem organizacji. W przedmiotowym postępowaniu dotyczącym interesu publicznoprawnego i kształtującym sytuację prawną gminy w zakresie uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego nie jest możliwy tego rodzaju związek. Co do zasady więc żaden cel organizacji społecznej nie może dotyczyć takiego przedmiotu postępowania. Nie dotyczy go więc również cel statutowy wskazany przez skarżącą fundację tj. dbałość o zapewnienie ochrony zabytków W. i dbałość o ochronę przyrody i popularyzację krajobrazu historycznego, ze szczególnym uwzględnieniem R.. Z uwagi na powyższe decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonego przez fundację, została wydana z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był niedopuszczalny, gdyż nie został wniesiony przez stronę postępowania. Z tych względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na powyższe zbędna była kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie zarzutów określonych w skardze. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.