I OSK 1249/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/15 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1985/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. P. uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 30 grudnia 2008 r. A. P. skierował do Wojewody Mazowieckiego wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J.. i M. P. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości J., w gminie D., powiecie s[...], w dawnym województwie [...]. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. A. P. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu uzupełnienia akt sprawy wskazując, że sprawa ustalenia spadkobierców po M.P. jest w toku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]Wojewoda Mazowiecki, zawiesił postępowanie na wniosek strony. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 9 lipca 2012 r. Pismem wniesionym w dniu 9 lipca 2015 r. A. P. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Wskazał, że w Sądzie Rejonowym dla m.st. Warszawy w Warszawie, II Wydział Cywilny pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po M.P.. Sąd oczekuje na potwierdzenie obywatelstwa polskiego M. P., które ma zostać dostarczone w terminie jednego miesiąca. Wniosek o potwierdzenie obywatelstwa polskiego jest rozpoznawany przez Wydział Spraw Cudzoziemców Oddział Obywatelstwa i Repatriacji Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie trzech lat od dnia wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. strona nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, tym samym zaistniały podstawy do jego umorzenia. A. P. wniósł odwołanie od decyzji z dnia 15 lipca 2015 r. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...]Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania na jej wniosek nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W ocenie organu datę początkową, od której zaczyna biec termin 3 lat, stanowi data wydania postanowienia o zawieszenia postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie. Termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania w sprawie upłynął zatem z dniem 3 lipca 2015 r. A. P. nie zwrócił się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w powyższym terminie. W ocenie Ministra organ pierwszej instancji zasadnie uznał wniosek strony za wycofany i wydał decyzję o umorzeniu postępowania. A. P. złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." poprzez przyjęcie wykładni art. 98 § 2 k.p.a. sprzecznej z zasadami logiki i niezgodnej z powszechnie przyjętym brzmieniem przepisu i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść obywatela; 2) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania w ten sposób, że organ nie podjął zawieszonego postępowania w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jeszcze przed wydaniem przez organ decyzji o jego umorzeniu; 3) art. 98 § 2 k.p.a. i 101 § 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że bieg 3 letniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rozpoczyna się z dniem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że organy obu instancji niezasadnie uznały, że w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania pełnomocnik skarżącego złożył w dniu 9 lipca 2015 r. W niniejszej sprawie podstawową kwestią wymagającą rozważenia była ocena, czy termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. rozpoczyna swój bieg z momentem wydania postanowieniu o zawieszeniu postępowania, czy też doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania stronie. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił jedynie skarżący, a w sprawie administracyjnej nie było innych stron postępowania. W ocenie Sądu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy określony w art. 98 § 2 k.p.a. termin rozpoczął swój bieg w momencie doręczenia postanowienia o zawieszeniu pełnomocnikowi skarżącego, tj. w dniu 9 lipca 2015 r. Z uwagi na okoliczność, iż w sprawie administracyjnej nie występowało więcej stron postępowania, nie zachodziła potrzeba ustalenia jednakowej daty rozpoczęcia biegu terminu dla innych stron postępowania. Ponadto, należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 109 - 113 k.p.a. Odpowiednie stosowanie do postanowień przepisu art. 110 k.p.a. oznacza, że postanowienie podlegające doręczeniu lub ogłoszeniu wchodzi do obrotu prawnego dopiero z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia adresatowi. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w niniejszej sprawie termin 3 lat, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. rozpoczął się z momentem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, skoro postanowienie to podlega doręczeniu stronie na podstawie art.125 § 1 k.p.a. Należało zatem uznać, że w przedmiotowej sprawie ostatnim dniem na wniesienie podania z żądaniem podjęcia postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty był 9 lipca 2015 r. Skoro więc skarżący w tym dniu, w złożonym piśmie, sformułował prośbę o podjęcie zawieszonego postępowania, to nie wystąpiła sytuacja, że żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie postępowania, a w konsekwencji nie wystąpił skutek polegający na tym, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wobec tego Wojewoda Mazowiecki błędnie zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a., skoro miał miejsce fakt złożenia podania z prośbą o podjęcie zawieszonego postępowania w ostatnim dniu biegu terminu 3 lat. Sąd uznał zatem, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy to wadliwe postanowienie utrzymał w mocy Minister Skarbu Państwa, to także decyzję organu odwoławczego należało zakwalifikować jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji wydając decyzję działały bez podstawy prawnej; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego pomimo, iż zostały wydane z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia przepisu art. 98 § 2 k.p.a. dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Minister Skarbu Państwa wskazał, że za datę zawieszenia postępowania należy uznać dzień wydania postanowienia o jego zawieszeniu. Tezę stawianą przez Ministra Skarbu Państwa potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne. Badając cel regulacji art. 98 § 2 k.p.a. należy odwołać się do norm prawnych regulujących kwestie zawieszenia innych rodzajów postępowań występujących w polskim systemie prawnym. I tak, w tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 130 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd administracyjny umarza postępowanie sądowo-administracyjne, jeżeli wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania na zgodny wniosek stron nie został zgłoszony w ciągu trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu. Przepis ten jest T odpowiednikiem art. 98 § 2 k.p.a. w stosunku do postępowania sądowo-administracyjnego. Jego obecna treść została nadana na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) i weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Przed nowelizacją ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługiwała się zwrotem "w ciągu trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu". Takim samym określeniem ustawodawca posłużył się również w przypadku umorzenia postępowania cywilnego zawieszonego na zgodny wniosek stron (art. 182 § 1 k.p.c). Ustawodawca założył, iż początkiem biegu terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest data wydania postanowienia, a więc zdarzenia, które jest niezależne od doręczenia postanowienia, jego ogłoszenia, czy faktu powzięcia przez stronę informacji o jego wydaniu. W ocenie Ministra Skarbu Państwa, identyczne było założenie i cel ustawodawcy w kwestii przyjęcia początkowej daty terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego na wniosek stron postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra Skarbu Państwa ratio legis czasu trwania zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie ustawy było takie, aby czas ten był liczony w sposób jednakowy dla wszystkich stron postępowania, także wtedy gdy w sprawie występuje tylko jeden skarżący. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa nie może być tak, że jeżeli w sprawie występuje jedna osoba to termin należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia o zawieszeniu, a gdy kilka osób to od dnia wydania tego postanowienia. Interpretacja art. 98 § 2 k.p.a. dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z koncepcją racjonalnego ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie. Istota sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania (na wniosek strony) żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zarzut skargi kasacyjnej opierający się na tym przepisie zmierza do wykazania, że pod pojęciem daty zawieszenia postępowania należy rozumieć datę wydania postanowienia, a nie jego doręczenia, jak przyjął to sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną co do tego, że datą zawieszenia postępowania w rozumieniu powyższego przepisu jest data wydania postanowienia o zawieszeniu. Oczywiście nie sposób nie zgodzić się ze stwierdzeniem sądu I instancji, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wiąże organ od chwili jego doręczenia zgodnie z art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Wówczas to następuje wprowadzenie postanowienia do obrotu, a co za tym idzie organ administracji traci możliwość zmiany wyrażonego w nim stanowiska, chyba że przepisy k.p.a. na to pozwalają. Kwestia stabilizacji treści postanowienia o zawieszeniu wskutek jego doręczenia nie ma jednak związku z datą samego zawieszenia postępowania. Jest nią bowiem data wydania postanowienia. Aby uznać, że do zawieszenia postępowania w istocie doszło, oczywiście konieczne jest doręczenie postanowienia stronom, lecz data doręczenia nie ma wpływu na określenie daty zawieszenia postępowania. Postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ( B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014. Str. 400). Postępowanie to nie może toczyć się w stosunku do niektórych stron, a wobec innych pozostawać w zawieszeniu. Zawieszeniu podlega całe postępowanie, a nie tylko jego część dotycząca niektórych stron. Taką możliwość wyklucza jednolitość sprawy administracyjnej, która powinna być załatwiona decyzją administracyjną skuteczną wobec wszystkich stron postępowania, wydaną przy zagwarantowaniu ich praw procesowych. Zatem zawieszenie postępowania następować musi w jednej dacie dla wszystkich stron postepowania. Jest ono bowiem aktem wpływającym na ciągłość postępowania administracyjnego, w ramach którego uprawnienia stron postępowania są równe i gwarantowane przez prawo procesowe. Uniemożliwia to przyjęcie, by data zawieszenia postępowania była zależna od daty doręczenia postanowienia stronom postępowania. Nie ma przy tym znaczenia to, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej do sądu I instancji decyzji uczestniczył tylko skarżący. Nie można bowiem interpretacji ogólnych przepisów procedury administracyjnej uzależniać od liczby stron uczestniczących w postępowaniu. Zasada określania daty zawieszenia postępowania, mająca doniosłe znaczenie procesowe w świetle art. 98 § 2 k.p.a. i innych przepisów musi być określona jednolicie dla wszystkich spraw prowadzonych na podstawie tych samych przepisów proceduralnych, bez względu na liczbę uczestniczących w postępowaniu stron. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej do sądu I instancji decyzji o umorzeniu postępowania było prawidłowe, gdyż wniosek o podjęcie postępowania został złożony po upływie prekluzyjnego terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. W tej sytuacji organ administracji zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna była usprawiedliwiona, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, w związku z oczywiście błędnym stanowiskiem sądu I instancji, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, uzasadniający odstąpienie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.