I SA/Wa 1784/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. K.-J., D. P., M. S., K. G., W. G. i J. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] o zwrocie podania. Postanowienie Ministra zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. K. K., D. P., Z. G. i M. S. zwróciły się do Wojewody [...] o stwierdzenie, że nieruchomość położona w [...], gmina [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...], dla której Sąd [...] prowadzi księgi wieczyste o nr [...] (działka o nr ew. [...]) oraz [...] (działka o nr ew. [...]), stanowiąca w dacie jej przejęcia przez Skarb Państwa [...] będący własnością H. K., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] orzekł o zwrocie podania wnioskodawcom, 0informując, że wnioski w przedmiotowej sprawie powinny być złożone do sądu właściwego dla miejsca położenia spornej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie Wojewody [...]. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt. I SA/Wa 2504/14 stwierdził nieważność powołanych postanowień z przyczyn proceduralnych. Sąd podkreślił, że zarówno postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., jak i postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. zostały skierowane do nieżyjącej Z. G., która nie miała już przymiotu strony postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ponownie orzekł o zwrocie podania wnioskodawcom, wskazując, iż wnioskodawcy powinni złożyć wniosek w sądzie właściwym dla miejsca połozenia przemiotowej nieruchomości. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli: K. K., D. P., M. S., K. G., W. G. i J. G., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art.: 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 11 k.p.a., 66 § 1 k.p.a., 66 § 3 k.p.a., 77 k.p.a. oraz 124 § 2 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażaleń, postanieniem z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu roztrzygniecia Minister wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu na cele reformy rolnej przeznaczono nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w powyższej podstawie prawnej następowało z mocy samego dekretu, a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia, które nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Jednocześnie ani na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", ani w oparciu o inną podstawę prawną, wojewoda nie był i nie jest właściwy do orzekania w stosunku do nieruchomości ziemskich przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Słusznie bowiem zauważył organ I instancji, że oceny prawnej przejęcia nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu właściwe są jedynie sądy powszechne. Mając na uwadze powyższe ustalenia, trudno zgodzić się z żalącymi, że w sprawie nastąpiło naruszenie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Nie można również doszukać się w kwestionowanym postanowieniu Wojewody [...] naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż istniejący tryb postępowania nie wynikał z uznaniowości organu pierwszej instancji, ale z obowiązujących przepisów prawnych w powyższym zakresie, które zakreśliły kształt przyjętego rozstrzygnięcia. Przy czym skoro nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia przez organy administracji publicznej sprawy podpadania pod art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu majątku [...], należącego niegdyś do H. K., to nie mogą mieć również zastosowania wskazane przez żalących naruszenia art.: 6, 7, 8, 11, 66 § 1, 66 § 3, 77 oraz 124 § 2 k.p.a. związane z brakiem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Reasumując Minister podkreśłil, że nie jest możliwe rozpatrzenie merytoryczne sprawy, która nie należy do właściwości organów administracyjnych. Na powyższe postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. K., D. P., M. S., K. G., W. G. i J. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu oraz z art. 1 ust 2 lit. od a) do d) dekretu w zw. z przepisami rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozpoznanie niniejszej sprawy w zakresie związku funkcjonalnego [...] oraz wyczerpywania celów reformy rolnej należy do kompetencji sądu powszechnego a nie do organu administracji państwowej; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. a) przepisu art. 66 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez nieuczynienie przedmiotem rozpoznania organu sprawy w zakresie podlegania nieruchomości pod przepisy dekretu, ze względu na brak związku funkcjonalnego [...] z gospodarstwem rolnym oraz brak wypełniania przez przejętą nieruchomość celów reformy rolnej określonych w art. 1 ust. 2 dekretu; b) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy związanych z ustaleniem, czy [...] pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą nieruchomości oraz czy przejęcie własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa wyczerpywało cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2 lit od a) do d) dekretu; c) przepisu art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z przepisami 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przez organ I instancji, a tym samym naruszenie zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady wyjaśniania przesłanek podjętych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć; d) naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, objawiające się nierównym traktowaniem obywateli Państwa Polskiego w postępowaniu o zwrot nieruchomości odebranych właścicielom na podstawie przepisów dekretu, polegające w szczególności na niemożności dochodzenia braku związku funkcjonalnego [...] z gospodarstwem rolnym oraz braku realizacji celów reformy rolnej przez przejęte nieruchomości w przypadku przejęcia ich na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. W uzasadnieniu skargi strony przytoczyły szereg argumentów na jej zasadność, w tym podniosły, że wniosek skarżących zawierał w swej treści nie tylko okoliczności wskazujące na niezachodzenie w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, ale również wniosek o stwierdzenie, że [...] nie pozostawał w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym i jako taki nie spełniał celów reformy rolnej enumeratywnie wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. od a) do d). Jednocześnie skarżący wskazali, że organ błędnie uznał, iż dla rozstrzygnięcia całości stosunków wynikających z okoliczności przedstawionych we wniosku z dnia [...] marca 2014 r., właściwym będzie sąd powszechny. Organ niezasadnie bowiem przyjął, iż zakres niniejszej sprawy sprowadza się jedynie do ustalenia nieistnienia przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przejętej na podstawie przepisu art. 2 ust.1 lit. b) dekretu, pomijając w tym zakresie okoliczności wskazujące na brak związku funkcjonalnego [...] z gospodarstwem rolnym oraz niewyczerpywania przez przejętą nieruchomość celów reformy rolnej. W ocenie skarżących okoliczności te powinny zostać zbadane przez organ w ramach postępowania administracyjnego. Zatem organ I instancji przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu podania stron, nie rozważając, czy przedmiotowa sprawa w części nie powinna podlegać jego kompetencji, a ograniczając się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, iż w sprawie właściwym będzie sąd powszechny. Przy czym organ II instancji niesłusznie przyjął argumentację organu I instancji za prawidłową w tym zakresie. Organ nie podjął czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy związanych z ustaleniem, czy [...] pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą nieruchomości oraz czy przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa wyczerpywało cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2 lit. od a) do d) dekretu. Organ ograniczył się jedynie do zbadania okoliczności przemawiających za zwrotem podania w całości stronie, nie zajmując tym samym stanowiska wobec innych okoliczności wskazanych we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. Tymczasem rolą organów administracji publicznej nie jest poszukiwanie przyczyn umożliwiających negatywne rozpoznanie podania strony, ale prowadzenie postępowania i dokonywania interpretacji zgłaszanych przez strony postulatów i żądań w sposób, który będzie umożliwiał w pełni realizację ich uprawnień ustanowionych w normach prawa materialnego i zgodny będzie z rzeczywistą intencją strony. Na gruncie procedury administracyjnej powszechnie akceptowane jest istnienie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki. W ocenie skarżących, sytuacja w której możliwość odzyskania majątków odebranych na podstawie dekretu, na podstawie braku związku funkcjonalnego części nieruchomości z gospodarstwem rolnym oraz okoliczności niewyczerpywania przez tę nieruchomość celów reformy, z wyłączeniem nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) stanowi przejaw nierównego traktowania obywateli pochodzenia polskiego oraz obywateli innych nacji w postępowaniu o zwrot nieruchomości odebranych właścicielom na podstawie przepisów tego dekretu. Podkreślenia wymaga, że wszystkie nieruchomości przejmowane przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu przejmowane były na cele reformy rolnej enumeratywnie wymienione w przepisie art. 1 ust. 2 lit. od a) do d). W konsekwencji, za nieuzasadniony uznać należy pogląd, iż rozstrzyganie o niewyczerpywaniu celu reformy rolnej oraz braku związku funkcjonalnego, a tym samym o niepodpadaniu przez daną nieruchomość pod przepisy dekretu ograniczone miałoby zostać do nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e). Przyjęcie negowanego poglądu prowadzi natomiast do sytuacji, w której cele wyznaczone dla całokształtu unormowań w zakresie przeprowadzenia reformy rolnej miałyby swoje zastosowanie jedynie do części spraw rozważanych na podstawie przepisów powołanego dekretu. W konsekwencji takiego stanowiska niemożliwym jest odzyskanie nieruchomości niemających związku z celami reformy rolnej oraz niepozostających w związku funkcjonalnym z resztą nieruchomości, stanowiących przed przejęciem przez Skarb Państwa własność obywateli Rzeszy Niemieckiej oraz obywateli polskich pochodzenia niemieckiego. Wskazując na przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej zbadania związku funkcjonalnego nieruchomości położonej w [...], gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], dla której Sąd [...] prowadzi księgi wieczyste o nr [...] (działka o nr ew. [...]) oraz [...] (działka o nr ew. [...]), stanowiącej w dacie jej przejęcia przez Skarb Państwa [...] będący własnością H. K., z gospodarstwem rolnym oraz spełniania celów wskazanych w dekrecie przez wyżej wymieniony [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał własne stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że wniosek z dnia [...] marca 2014 r. złożony do Wojewody [...] przez profesjonalnego pełnomocnika w imieniu K. K., D. P., Z. G., M. S., zawierał jasno sformułowane żądanie. W piśmie tym wniesiono o stwierdzenie, że nieruchomość położona w [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], będąca w dacie jej przejęcia przez Skarb Państwa własnością H. K. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. We wniosku pełnomocnik stron przytoczył argumentację kwestionującą przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, wskazując, że H. K. urodził się i wychował w [...], uczęszczał do polskich szkół, posługiwał się językiem polskim, ożenił się z obywatelką polską T. K., [...], nie został wpisany na niemiecką listę narodowościową, nie wszczęto przeciw niemu postępowania karnego jako wrogiego elementu, po wojnie osiedlił się na terenie Polski i zmarł w [...] oraz że sporna nieruchomość nie mogła być przejęta na cele reformy rolnej wynikające z art. 1 ust. 2 dekretu. W piśmie tym pełnomocnik stron przedstawił dodatkowo stanowisko w zakresie braku tzw. związku funkcjonalnego przedmiotowej nieruchomości z resztą nieruchomości wchodzącą w skład majątku H. K. Skoro zatem fachowy pełnomocnik K. K., D. P., Z. G., M. S. domagał się od Wojewody [...] wydania decyzji administracyjnej o niepodpadaniu spornej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, to organ I instancji był zobligowany w pierwszej kolejności do oceny, czy jest właściwy do nadania podaniu stron dalszego biegu. Z przepisu § 5 i 6 rozporządzenia wynika, że administracyjny tryb orzekania w przedmiocie podpadania nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie dekretu dotyczy tylko jednej z podstaw przejęcia, tj. podstawy wymienionej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Skoro tak, to orzekanie o uznaniu, że dana nieruchomość była wyłączona spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. a)-d) należy do sądów powszechnych. Sprawa o własność nieruchomości ziemskiej jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Podlega zatem rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy administracji (art. 2 § 1 k.p.c.). Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego odnośnie do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu nie ma. W związku z tym wyłącznie przed sądem powszechnym można domagać się ustalenia, czy Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel nieruchomości na mocy powołanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 890/06, LEX nr 346399). Tylko przepis § 5 rozporządzenia stanowi regulację szczególną, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu może zostać przekazane organom administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1144/10, LEX nr 1082572). Sąd zwraca uwagę, że orzecznictwo dotyczące tego zagadnienia jest ugruntowane. W tej sytuacji Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że skoro żądanie podania złożonego w niniejszej sprawie wskazuje na właściwość sądu powszechnego, to należało wydać postanowienie o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., co też organ I instancji uczynił, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie zaakceptował w zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniu. Dodatkowo należy wskazać, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2504/14, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.". W wyroku tym WSA w Warszawie nie kwestionował sposobu załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r., natomiast uznał za wadliwe w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) prowadzenie postępowań w administracyjnym toku instancji i skierowanie zaskarżonych postanowień do osoby zmarłej z pominięciem jej następców prawnych. WSA w Warszawie wskazał, że Wojewoda [...] i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winni kierować zaskarżone postanowienia (postanowienie o zwrocie podania z dnia [...] marca 2014 r. i postanowienie utrzymujące je w mocy) do następców prawnych zmarłej Z. G. i zapewnić udział w postępowaniu wszystkim stronom i skierować do nich podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, co też organy w niniejszym postępowaniu uczyniły. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazanych w pkt 1 skargi Sąd uznał je za niezasadne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonywał w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit b), a jedynie przedstawił stanowisko w kwestii braku właściwości organów administracji do orzekania w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Sąd nie dopatrzył się również, aby organ odwoławczy dokonywał wykładni art. 1 ust. 2 lit. a)-d) dekretu, czy też w jakikolwiek sposób odnosił się do tego przepisu. Wobec tego zarzucane naruszenie prawa materialnego w opisanym wyżej zakresie nie miało miejsca. Jeżeli chodzi o zarzucane organom obu instancji naruszenia prawa procesowego oraz przepisów art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (pkt 2 skargi), to również i w tym zakresie twierdzenia skargi nie mogły być skuteczne. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie podanie złożył w imieniu stron profesjonalny pełnomocnik. Żądanie podania zostało określone precyzyjnie i pokrywało się z podstawą prawną przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, wynikającą z treści kserokopii zaświadczenia z dnia [...] marca 1991 r. załączonego do wniosku z dnia [...] marca 2014 r. Organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono był związany żądaniem stron zawartym w podaniu i nie miał obowiązku dopytywania wnoszącego podanie, czy aby na pewno żądanie wniosku jest sformułowane prawidłowo i czy nie należałoby rozszerzyć żądania podania lub zmodyfikować żądania, zwłaszcza gdy podanie wniósł fachowy pełnomocnik. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do oceny przyjętego przez profesjonalnego pełnomocnika określonego sposobu obrony interesów mocodawcy, czy pomysłu na korzystne dla mocodawcy zakończenie sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie były uprawnione do oceny dopuszczalności przejęcia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości, w trybie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu i zasadności przeznaczenia jej na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, ponieważ w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Skoro zakres żądania zawarty we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. dotyczył stwierdzenia niepodpadania spornych nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, to z tego samego powodu, nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku badania i oceny wystąpienia tzw. związku funkcjonalnego pomiędzy [...] (jak to określają strony), a pozostałą częścią majątku H. K. Do wyjaśnienia i oceny tego zagadnienia również właściwy jest sąd powszechny w ramach badania i oceny zasadności przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu (por. wyrok SN z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. akt III CKN 273/01, LEX nr 77039). Jeżeli zaś skarżący uważają, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] winien prowadzić postępowanie administracyjne o uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności ze wskazaną w kopii zaświadczenia z dnia [...] marca 1991 r. podstawą prawną przejęcia spornej nieruchomości na cele reformy rolnej), to mają prawo domagać się od organu wydania w tym zakresie stosownej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.