II GSK 3030/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Op 540/15 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 540/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi P. D., uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Opolu z [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z [...] lipca 2015 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sad I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił P. D. kwotę nienależnie pobranych płatności za rok 2011 i 2012 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 7833,60 zł. Decyzją z [...] września 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że P. D. rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 (Rolnictwo ekologiczne) w 2011 r., czyli pod rządami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33 poz. 262, ze zm.; dalej rozporządzenie z 2009 r.). Organ przyjął, że konsekwencją uczestniczenia w programie było składanie wniosków rolnośrodowiskowych w kolejnych latach, w ramach których strona deklarowała określone działki rolne do płatności rolnośrodowiskowych, wskazując na uprawianych działkach określone grupy upraw. Zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 – w zakresie wariantu 2.9 z powodu wykluczenia powierzchni trzech działek rolnych (A, B, I) – było rezultatem stwierdzenia w trakcie kontroli na miejscu w 2013 r. nieprawidłowości w sposobie prowadzenia plantacji na ww. działkach przez P. D.. Następstwem tej sytuacji było wydanie decyzji z [...] sierpnia 2014 r. przyznającej stronie płatności rolnośrodowiskowe na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, z powodu nieprzestrzegania wymogów określonych w załączniku nr 3 rozporządzenia z 2009 r., polegających m.in.: na utrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów oraz prowadzeniu produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Decyzja w przedmiocie pomniejszenia płatności na 2013 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego pozostają w obrocie prawnym, bowiem WSA w Opolu oddalił skargę P. D. (wyrokiem z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 630/14). Od powyższego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną do NSA, która nie została rozpatrzona. Zdaniem organu, opisany stan faktyczny prowadzi do sytuacji, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja z [...] sierpnia 2014 r. stanowiąca podstawę czynności windykacyjnych podjętych przez Kierownika BP ARiMR w Opolu. W ocenie organu, z uwagi na fakt, że w decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. przesądzono o naruszeniu przez stronę wymogów określonych w załączniku nr 3 rozporządzenia z 2009 r. należało ustalić kwotę nienależnie pobranych przez P. D. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 i rok 2012. Organ stwierdził, że zgodnie z akapitem drugim art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (D. Urz. UE nr L 25, s. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.; dalej rozporządzenie 65/2011) zwrot za lata 2011 i 2012 powinien odpowiadać wysokości zmniejszeń płatności określonych w decyzji za rok 2013. Realizując powyższy obowiązek, organ ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 w łącznej wysokości 7.833,60 zł. Dodał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności akta administracyjne odnoszące się do płatności na 2013 r. w postaci prawomocnej decyzji z [...] sierpnia 2014 r., wskazuje na to, że "w owym roku strona nie zachowała na terenie gospodarstwa wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, a których to obowiązek przestrzegania wynika wprost z art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005." WSA w Opolu uwzględnił skargę P. D. na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi okoliczność wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji przyznających płatności na rok 2011 i 2012, czyli decyzje te nie zostały wyeliminowane i pozostają w obrocie prawnym, a zatem są wiążące. W takich okolicznościach dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w roku 2011 i 2012, pod warunkiem dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o dowody przeprowadzone w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634 ze zm.; zwanej w dalszej części ustawą o Agencji). WSA uznał, że trafnie organ przyjął, że przy rozpoznaniu tej sprawy zastosowanie mają przepisy art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu) i art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 65/2011. Powyższe przepisy zakreślają krąg okoliczności istotnych w sprawie, które winny były ustalić organy ARiMR określające kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, z uwzględnieniem okoliczności, że do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik natomiast nie realizuje (zaniechał) zobowiązania rolnośrodowiskowego. Okoliczności te niewątpliwie podlegały ustaleniu zgodnie z wszystkimi wymogami przewidzianymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Organy, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych, nie są zwolnione z przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Zdaniem WSA art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu nie wyłącza stosowania art. 7 k.p.a. w części nakazującej organowi działanie z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. WSA stwierdził, że konsekwencją obowiązywania zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem WSA z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakich ustaleń – w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności – dokonał organ, jakimi dysponował dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń w odniesieniu do roku 2011 i 2012. Organy orzekające w sprawie obszernie zrelacjonowały przebieg postępowania dowodowego w 2013 r., tj. dokonanej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, której wynik pozwalał na ustalenie stanu faktycznego co do owego roku, a następnie – wydanie decyzji z [...] sierpnia 2014 r., przyznającej skarżącemu płatność na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Wprawdzie z mającego zastosowanie w sprawie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, ale jednak na organach administracji spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń również i w tym zakresie. Przepis ten jest wyłącznie normą prawa materialnego, która nie pozwala na tworzenie domniemań faktycznych w tym sensie, że ustalenie podstawy do zmniejszenia płatności w danym roku pozwala przyjmować bez jakichkolwiek dalszych dowodów, że podstawy do odzyskania pomocy zaistniały już wcześniej. Sąd I instancji uznał, że tylko w przypadku dochowania zasady praworządności, prawdy obiektywnej (z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) zgromadzony w sprawie cały materiał dowodowy powinien pozwolić organowi stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że uchybienia miały miejsce już wcześniej. Art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 nie stanowi podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie i nie zwalnia organu od zgromadzenia materiału dowodowego, pozwalającego na stwierdzenie, jaki był stan zagospodarowania działek w okresie poprzedzającym "rok kontroli". Wobec tego Sąd uznał za nie do zaakceptowania stanowisko organu, że wystarczającą przesłanką dla ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w roku 2011 i 2012 była ostateczna decyzja z [...] sierpnia 2014 r., przyznająca skarżącemu płatność na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, w wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie beneficjenta w 2013 r. Ustalenia odnośnie tych lat nie zostały dokonane, nie przywołano ich w uzasadnieniu, nie nawiązano do materiału dowodowego, a w szczególności nie przywołano ewentualnych zapisów z protokołu kontroli (raportu), a zatem w sposób niedopuszczalny zastąpiono je "przeniesieniem" ustaleń co do stanu w roku 2013 na okresy wcześniejsze. Takie działanie organu prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie nie jest jasne, w oparciu o jakie materiały dowodowe organy dokonały ustaleń, skoro wyraźnie zaakcentowano, nawiązując do odrębnej instytucji zmniejszenia płatności, że "ustalenie poczynione podczas kontroli w 2013 r. wskazuje na to, że w owym roku strona nie zachowała na terenie gospodarstwa wymogów i norm". Organ mógłby nałożyć obowiązek zwrotu za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący rolnik dopuścił się nieprawidłowości. O wadliwości podejmowanych działań w tej sprawie świadczy też – w ocenie Sądu – wyraźne przywoływanie w podstawie prawnej przepisu § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2009 r., który dotyczy zmniejszenia wysokości, a nie zwrotu płatności. Przepisy różnicują instytucje zmniejszenia pomocy, wykluczenia, czy też odzyskiwania (zwrotu) przyznanych płatności, tj. nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Oznacza to, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane w zależności od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Jeśli organ w przedmiocie odzyskiwania nienależnie pobranych płatności nie wykaże, że dokonał ustaleń w oparciu o materiał dowodowy, to brak jest przesłanek uzasadniających tezę, że ustalił stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydanego rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Ponadto, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie odpowiadają opisanym wyżej wymogom wynikającym z tego przepisu. Naruszenie to – łącznie z brakiem oceny materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd odstąpił od oceny, czy doszło do naruszenia przez organy Agencji norm prawa materialnego, skoro brak jest jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego umożliwiających stwierdzenie, że powstała sytuacja uzasadniająca zastosowanie przepisów materialnoprawnych odnoszących się do odzyskiwania pomocy, tj. ustalenia kwot nienależnie pobranych za rok 2011 i 2013. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany do tego, aby zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. ustalić w sposób jednoznaczny stan faktyczny sprawy i odzwierciedlić go w uzasadnieniu decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie oraz o rozpoznanie skargi przez NSA poprzez jej oddalenie, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: a) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie może stanowić podstawy dochodzenia zwrotu środków finansowych za lata ubiegłe tylko i wyłącznie w oparciu o nieprawidłowości stwierdzone w danym roku, b) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w związku z czym skargę, stosownie do art. 151 p.p.s.a., należało oddalić. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta przede wszystkim na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że formując zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa. Zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – w świetle poglądów orzecznictwa i judykatury – polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, wadliwej interpretacji, niezrozumienia intencji ustawodawcy. Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, niepubl., także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635). Z kolei, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie sądowi I instancji błędu w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/ 2011 poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie może stanowić podstawy dochodzenia zwrotu środków finansowych za lata ubiegłe tylko i wyłącznie w oparciu o nieprawidłowości stwierdzone w danym roku, Sąd I instancji uznał, że organy – w sytuacji braku ustaleń dotyczących nieprzestrzegania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych za lata ubiegłe, nie mogą na podstawie cytowanego wyżej art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) domagać się od beneficjenta płatności rolnośrodowiskowych zwrotu płatności już wypłaconych za te lata. Interpretując ww. przepisy w związku z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji ( WE) 65/2011, WSA przyjął, że nie stwarzają one żadnych domniemań faktycznych co do ustalenia podstaw do zmniejszenia i odzyskania pomocy rolnośrodowiskowej, w związku z czym konieczne jest poczynienie ustaleń co do tego jaki był stan zagospodarowania działek w latach poprzednich. Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi w żadnym wypadku podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie. Zauważyć należy, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny i wynika z niego, że P. D. w 2011 r. podjął 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne. W wariantach: 2.9, 2.10, 2.11.1. i 2.12.1.pn. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe. Kierownik BP ARiMR w Opolu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na 2011 r., uwzględniając w całości żądanie rolnika. Podobnie, uwzględniając wniosek na 2012 r. – po jego zweryfikowaniu – decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. została przyznana stronie płatność rolnośrodowiskowa w kwocie niepomniejszonej. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, w tym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) wskazał łączną powierzchnię 5,78 ha na 6 działkach ewidencyjnych, oznaczonych literami A, B, D, E, F, I, natomiast w ramach wariantu 2.11 – pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) powierzchnię 24,44 ha na 4 działkach oznaczonych C, G, H, J. W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2013 r. kontroli na miejscu stwierdzono, że w odniesieniu do działek rolnych A, B oraz I produkcja rolna nie była prowadzona zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin (kod błędu E6), natomiast dla działki rolnej I – brak było utrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów (kod błędu E7). W dniu [...] listopada 2013 r. skarżący złożył korektę wniosku, pomniejszając areał dla wariantu 2.9 do 4,11 ha oraz dodając wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) realizowany na działce rolnej F o powierzchni 1,67 ha, w związku z czym sporządzono skorygowany raport czynności kontrolnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 19.822,60 zł, w tym z tytułu wariantu 2.9 kwotę 1.524,60 zł za powierzchnię 4,10 ha, z tytułu wariantu 2.10 - 2.412,00 zł za powierzchnię 1,56 ha oraz z tytułu wariantu 2.11 kwotę 15.886,00 zł za powierzchnię 24,44 ha. Organ wyjaśnił, że kwotę przyznaną w ramach wariantu 2.9 ustalono przy zastosowaniu zmniejszenia z uwagi na wykluczenie z płatności działek rolnych A, B, oraz I z powodu nieprzestrzegania wymogów dla pakietu Rolnictwo ekologiczne. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił powyższą decyzję z powodu niewyjaśnienia, na czym polegało zachwaszczenie działek oraz jakie były ustalenia kontrolne poczynione przez inne instytucje – Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej i Artykułów Rolno – Spożywczych oraz Jednostki Certyfikującej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownik BP ARiMR w Opolu przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 20.432,00 zł, w tym z tytułu wariantu 2.9 kwotę 1.540,00 zł za powierzchnię 1,00 ha, z tytułu wariantu 2.10 – kwotę 3.006,00 zł za powierzchnię 1,67 ha oraz z tytułu wariantu 2.11 – kwotę 15.886,00 zł za powierzchnię 24,44 ha. Organ wyjaśnił, że kwotę przyznaną w ramach wariantu 2.9 ustalono przy zastosowaniu zmniejszenia w kwocie z uwagi na wykluczenie z płatności działek rolnych A, B oraz I z powodu nieprzestrzegania wymogów dla pakietu Rolnictwo ekologiczne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla wariantów 2.10 i 2.11 płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej we wniosku, natomiast w zakresie wariantu 2.9 płatność przyznano do areału 1,00 ha z powodu wykluczenia z płatności powierzchni 3,11 ha działek rolnych A, B oraz I, dla których w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów dla pakietu Rolnictwo Ekologiczne. Wskazał, że zachwaszczenie stwierdzone na tych działkach stanowiło przejaw naruszenia zasad gospodarki ekologicznej. Skala zachwaszczenia była, w ocenie organu, zbyt wysoka dla uznania, że jego utrzymywanie miało na celu ochronę plantacji. Silne zachwaszczenie mogło prowadzić do osłabienia rozwoju i plonowania krzewów. Taki stan mógł sprzyjać rozwojowi chorób roślin uprawnych oraz szkodników. Organ, w tym zakresie uznał kontrolę przeprowadzoną przez J. (Jednostkę certyfikującą) za niewiążącą, gdyż w dniu kontroli nie dysponowała ona właściwym upoważnieniem. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, decyzją z dnia [...] października 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż nie stwierdził nieprawidłowości co do części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji dotyczącej wariantów 2.10 i 2.11, w odniesieniu do których płatność została przyznana w wysokości żądanej przez wnioskodawcę. W odniesieniu do wariantu 2.9 i zastosowania kodów E6 i E7, organ wskazał, że w przypadku kodu E6 powodem zastosowania tego błędu było stwierdzenie w trakcie kontroli terenowej zachwaszczenia uprawy porzeczki. Wskazał przy tym, że z materiału fotograficznego sporządzonego w dniu [...] lipca 2013 r. jednoznacznie wynikało, iż zachwaszczenie na działkach rolnych A, B oraz I było bardzo duże i miało charakter wieloletni. Nie potwierdzał on również stanowiska skarżącego, że ilość roślinności obcej na plantacjach porzeczki była poniżej progu szkodliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. oddalił skargę od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu. W ocenie Sądu I instancji zasadnym było stanowisko organu, że materiał fotograficzny pozwala na stwierdzenie, iż zakwestionowane powierzchnie nie kwalifikowały się do przyznania płatności. Na zdjęciach przedstawiających działki A, B oraz I, widoczny był bowiem obszar porośnięty wysoką, bujną roślinnością, wśród której tylko w nielicznych miejscach można było dostrzec pojedyncze pędy rośliny stanowiącej właściwą uprawę – porzeczki czarnej. Uprawa ta nie wskazywała śladów przeprowadzania zabiegów agrotechnicznych wokół roślin stanowiących uprawę podstawową. Sąd uznał, że organy wykazały, iż charakter, skład rodzajowy oraz stan wegetacji "roślinności obcej" na wymienionych działkach wpływał w sposób istotny na stan uprawy podstawowej, co dawało podstawy do oceny, że standardy gospodarowania na tym obszarze nie zostały zachowane, a uprawy nie można zakwalifikować jako prowadzonej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Tym samym nie zostały spełnione wymogi wynikające z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2009 r. oraz załącznika nr 3 do tego rozporządzenia w odniesieniu do pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne. Sąd stwierdził, że organy nie pominęły wyjaśnień strony w toku postępowania, ale odniosły się do nich dokonując ich oceny. Skarżący natomiast kwestionując prawidłowość tych poglądów nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, natomiast subiektywne przekonanie o nieprawidłowej ocenie przez organy materiału dowodowego nie może być podstawą uznania, że stanowisko organów jest dowolne i naruszające prawo. Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, organy właściwie zakwalifikowały stwierdzone nieprawidłowości jako kod E6 i dokonały niewadliwej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod normę prawną § 27 rozporządzenia z 2009 r. Zasadnie wobec tego dokonano wykluczenia działek nr A, B oraz I, przyznając płatność w wariancie 2.9 do powierzchni 1,00 ha dla działek C, D, E. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. D., którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1418/16 oddalił. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 kierowane są do Państw Członkowskich, określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości. Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten jest przepisem odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy o wspieraniu, która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r. Zauważyć trzeba, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011 - 2012, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi, a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej w sierpniu 2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącego kasacyjnie w 2011 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności. Niewątpliwie bardzo duże zachwaszczenie działek bujną roślinnością, wśród której tylko w nielicznych miejscach można było dostrzec pojedyncze pędy rośliny stanowiącej właściwą uprawę - porzeczki czarnej, świadczy nie tylko o tym, że ma to charakter wieloletni, ale również o tym, że nie przeprowadzano zabiegów agrotechnicznych wokół roślin stanowiących uprawę podstawową, co stanowi przejaw naruszenia zasad gospodarki ekologicznej. W takim przypadku należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skoro stwierdzone nieprawidłowości miały charakter wieloletni brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w roku 2013 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu płatności nienależycie pobranych organ zobowiązany jest w każdej sprawie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przedstawiona przez WSA wykładnia art. 18 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia Komisji (UE) 65/20011 jest nieuprawiona i rozszerzająca. Trzeba jeszcze raz zwrócić uwagę na charakter płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja w postaci przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości lub odmowy jej przyznania dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono. Wskazano już, że obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Tylko wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie powoduje jednakże uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok – pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organy wadliwie przywołały w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2009 r., który dotyczy zmniejszenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej, a nie zwrotu płatności. Postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Dodać też należy, że są to – pomimo podobnych przesłanek ich stosowania – dwie odrębne instytucje prawne, będące ze sobą w bezpośrednim związku. Zastosowanie sankcji w postaci zwrotu płatności możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje we wcześniejszym postępowaniu, w którym wydano decyzję o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie tej drugiej sankcji implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej. Gdy tylko organ zastosuje tą sankcję z § 27 rozporządzenia z 2009 r., zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję w postaci zwrotu płatności, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.