II OSK 1360/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejsce Piastowe od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1674/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejsce Piastowe na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miejsce Piastowe na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2015 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Nr IX/64/2015 Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy "Głowienka 4 – etap I". Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu powyższego wyroku, zgodnie z ww. uchwałą część terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami MN/U i 1MN/U oraz część terenów dróg niepublicznych – dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami KDW i terenów ciągów pieszo – jezdnych oznaczonych symbolami KPJ1 i KPJ2, przeznaczona została na tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług i oznaczona symbolami 3MN/U, 4MN/U, 6MN/U i 7MN/U. W uzasadnieniu do projektu uchwały podano, że obszar objęty zmianą planu stanowi własność osób fizycznych, a sama zmiana została podjęta na ich wniosek i spełnia oczekiwania wnioskodawców. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody działki, które wskutek uchwalonej zmiany staną się możliwe do zabudowy, pozbawią pozostałe obszary ważnego układu komunikacyjnego, umożliwiającego dostęp dużej ilości działek budowlanych do dróg publicznych - szczególnie uwaga dotyczy terenu wskazanego na załączniku nr 4a. Na pozostałych załącznikach wątpliwości Wojewody wzbudziło "urwanie" zaplanowanych wcześniej dróg wewnętrznych bez zabezpieczenia ich prawidłowego zagospodarowania np. poprzez place manewrowe. Planowane działki budowlane na terenie oznaczonym na załączniku nr 4a nie posiadają jednoznacznego i czytelnego powiązania z drogami publicznymi. I choć, teren 6MN/U przylega do dróg KD-Z2 i KD-D, to jednak poszczególne działki budowlane już takiego bezpośredniego połączenia nie będą posiadały. Co istotne w nadesłanych wyjaśnieniach Rada Gminy podniosła, że likwidacja planu komunikacyjnego spowodowana była wnioskami mieszkańców, a tworzenie dodatkowych dróg w tym rejonie jest zbędne do obsługi komunikacyjnej terenu, ponieważ każda posesja ma zapewniony dojazd własną drogą do ulicy P., niemniej twierdzenie to dotyczy stanu obecnie istniejącego. Tymczasem układ komunikacyjny w planie ma dotyczyć przyszłych i planowanych możliwości zagospodarowania terenu, gdzie działki nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej. Skoro Rada zdecydowała o likwidacji niektórych dróg to również powinna w adekwatny sposób zmienić sposób zagospodarowania poszczególnych działek. Niezależnie od powyższego, Wojewoda stwierdził, że skala rysunków zmiany planu (stanowiąca załączniki nr 1a, 5a) jest niezgodna ze skalą podkładu mapowego, na którym została wykonana, co narusza art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miejsce Piastowe, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając mu błędną wykładnię art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej likwidowane ciągi komunikacyjne stanowią drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, a ponadto są to drogi dotychczas nie wybudowane. Ich realizacja wymagałaby aktywności właścicieli nieruchomości, na których zostały one zaprojektowane, a wobec wyrażonego przez nich stanowiska byłoby to przedsięwzięcie niemożliwe do zrealizowania. Odnosząc się do kwestii skali rysunków planu, Gmina podała, że zmiana miała na celu polepszenie ich czytelności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w sprawie za zasadniczą wadę kontrolowanej uchwały Wojewoda uznał pozbawienie obszarów w niej oznaczonych symbolem MN/U (tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem zabudowy usługowej, działalności gospodarczej, w tym handlu) ważnego układu komunikacyjnego, umożliwiającego dostęp dużej ilości działek budowlanych do dróg publicznych. Wojewoda w szczególności zwrócił uwagę na teren pokazany na załącznikach nr 4a i 4b przedmiotowej uchwały, wskazując, że stosownie do jej zapisów, teren 6MN/U przylega wprawdzie do dróg KD-Z2 i KD-D, jednak poszczególne działki budowlane już takiego bezpośredniego połączenia nie będą posiadały. Zdaniem Sądu, pogląd organu nadzoru jest słuszny, jeśli się zważy na ustalenia planu dotyczące wymaganej minimalnej powierzchni dla nowo powstających działek w terenie MN/U w zabudowie jednorodzinnej – dla budynku wolno stojącego – 0,08 ha, dla budynku bliźniaczego – 0,04 ha, dla budynku szeregowego – 0,025 ha ( § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały Rady Gminy Miejsce Piastowe Nr XIV /124/07 z dnia 28 grudnia 2007 r.). Rację ma też Wojewoda, że plan nie zabezpiecza dostępności nowo powstających działek do dróg publicznych, która to dostępność jest jednym z elementów kwalifikujących daną nieruchomość jako działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma przy tym znaczenia w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy fakt, iż przewidziane w planie niektóre z ciągów komunikacyjnych, oznaczone symbolem KDW mają charakter dróg wewnętrznych. Jak wskazał Sąd, przyjęta w przedmiotowej uchwale likwidacja niektórych ciągów przewidzianych w planie miejscowym z 2007 r., przy utrzymaniu minimalnej wielkości działek jest wyrazem swoistej niekonsekwencji lokalnego prawodawcy, który z jednej strony chce rozwoju zabudowy jednorodzinnej z przewagą małych działek, a z drugiej przyjmuje rozwiązania uniemożliwiające taką zabudowę poprzez likwidację układu komunikacyjnego. Tego rodzaju działanie wskazuje na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 2 pkt 12 ww. ustawy w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązania dotyczące systemu komunikacyjnego muszą być bowiem ściśle powiązane z pozostałymi ustaleniami planu. Z tych też przyczyn, Wojewoda prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 1 ustawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Sąd zwrócił przy tym uwagę na nowelizację tego przepisu, która nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko skarżącej Gminy, że sporządzenie załączników graficznych do uchwały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, a następnie ich pomniejszenie do skali 1:2000 nie mogłoby stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Z przyczyn wyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejsce Piastowe, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż organ planistyczny zobowiązany jest do zapewnienia każdej działce wyodrębnionej geodezyjnie i przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę dostępu do drogi. Taka wykładnia przepisów prowadzi do obowiązku zapewnienia dostępu do drogi dla działek zbyt małych czy zbyt wąskich, które samodzielnie nie nadają się do zabudowy, 2. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zapewnienia dostępu do drogi dla działek przeznaczonych pod zabudowę. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, iż w przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych; 3. art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie kompetencji organu gminy w zakresie tzw. władztwa planistycznego. Wskazując na powyższe, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego, tj. uchylenie wydanego przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, a także o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm taryfowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Pismem z dnia 30 maja 2016 r. pełnomocnik Gminy oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że teza skarżącej przypisywana Sądowi o obowiązku gminy zapewnienia dostępu do drogi każdej wyodrębnionej geodezyjnie i przeznaczonej w miejscowym planie pod zabudowę działce, stanowi nadmierne uproszczenie wywodu Sądu pierwszej instancji, a ponadto abstrahuje od okoliczności niniejszej sprawy. W zaskarżonym wyroku nie formułowano bowiem tak generalnego twierdzenia, jak zaprezentował to autor kasacji. Stanowisko Sądu I instancji sformułowano w wyniku analizy postanowień kontrolowanej uchwały tj. przyjętych w planie wymogów dotyczących minimalnej powierzchni dla nowo powstających działek na terenie MN/U w zabudowie jednorodzinnej. W konsekwencji w skarżonym wyroku zasadnie stwierdzono, że proponowany w uchwale układ komunikacyjny nie zabezpiecza dostępu powstających działek do dróg publicznych, wykluczając tym samym ich budowlany charakter. Jak podkreślano, działki, które wskutek uchwalonej zmiany staną się możliwe do zabudowy, pozbawią pozostałe obszary ważnego układu komunikacyjnego, umożliwiającego dostęp dużej ilości terenów budowlanych do dróg publicznych. Z tych też przyczyn, za niezrozumiałą należy uznać argumentację kasacji, że to właściciel nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do własnej działki, skoro właśnie ze względu na ustalenia tego planu, jakiekolwiek środki prawne zmierzające do uzyskania dostępu do drogi publicznej mogą stać się z założenia nieskuteczne. Ze względu na wymóg minimalnej powierzchni nowo powstających działek, nie będzie bowiem fizycznie możliwe połączenie innych działek z istniejącą już siecią komunikacyjną. Słusznie przy tym zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, że założenia planu dotyczą przede wszystkim przyszłej zabudowy, jaka będzie mogła powstać po jego wejściu w życie. Przyjęcie zapewnień składanych przez skarżącą Gminę w uzasadnieniu kasacji, że "jeżeli okaże się w przyszłości, że zaproponowane przez organ skarżący a zgodne z oczekiwaniami mieszkańców zmiany w planie nie spełniają swojej funkcji, zawsze istnieje możliwość zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", naruszałyby natomiast nie tylko podstawową funkcję miejscowego planu, jaką jest kształtowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju obszaru nim objętego, ale także zasadę stabilności i pewności prawa, jako elementów demokratycznego państwa prawnego, skoro Gmina już w założeniu uchwala zmiany planu niejako "na próbę". Ponadto, mogłoby to prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Konkludując, stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie chodzi o ustalenie, czy organ planistyczny ma obowiązek zapewnienia wszystkim nieruchomościom dostępu do drogi publicznej, ale o to, że przyjęte przez niego w miejscowym planie ustalenia będą wręcz uniemożliwić uzyskanie takiego dostępu przez znaczną część działki. Z tych też przyczyn, zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność powiązania ustaleń planu dotyczących systemu komunikacyjnego z pozostałymi ustaleniami planu. Tym samym niezasadny okazał się być zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak i zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Odnośnie tego ostatniego zarzutu, stwierdzić trzeba, że planowanie przestrzenne poprzez określenie przeznaczenia terenów objętych planem wiąże się z kształtowaniem wykonywania prawa własności nieruchomości jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1575/12, Lex nr 1364250 oraz z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 3105/14, Lex nr 1987200). Wskazując na powyższe, wobec ujawnionych wadliwości kontrolowanej uchwały stwierdzić trzeba, iż nie doszło do naruszenia przez Wojewodę kompetencji organu gminy w ramach tzw. władztwo planistyczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.