I SA/Wa 1979/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. C., D. R. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E.C., D. R. i A. K. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1954 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] (obecnie ul. [...]). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1954 r. W uzasadnieniu wskazał, że organy dekretowe zbędnie wydały decyzje w przedmiocie własności czasowej, wobec braku stosownego wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a z bezskutecznym upływem terminu o którym mowa w powołanym przepisie wszystkie budynki położone na gruncie przeszły z mocy prawa na własność gminy. Jednocześnie organ nadzoru ustalił, że kwestionowane decyzje obarczone są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z powyższym stwierdził ich nieważność. Następnie J. C., E. C., D. R. i A. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zarzucili organowi nadzorczemu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym ustaleniu, że wniosek dekretowy o przyznanie własności czasowej nie został w ogóle złożony. W opinii wnioskodawców wydanie przez organ dekretowy w dwóch instancjach decyzji jednoznacznie wskazuje, że wniosek taki został złożony, gdyż decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa własności czasowej były wydawane jedynie po złożeniu wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Jednocześnie zarzucili brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności przekonującego wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że nie doszło w ogóle do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Wskazali także na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu niewystąpienia w przedmiotowej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem skarżących organ nadzoru naruszył zasadę prowadzenia postępowania wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawą prawną decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1954 r. były przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wskazał, że bezspornym jest, iż przedmiotowy dekret w art. 7 ust. 1 i 2 określał sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Podkreślił, że wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej, z zachowaniem 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było przesłanką ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Zatem, zdaniem Ministra tzw. wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, spełnienie której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela uzasadnioną ekspektatywę (nadzieję) przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu. Organ wskazał, że z opinii uprawnionego geodety K. P. z dnia 28 stycznia 2013 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie gminy w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...], w którym opublikowano ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę W. Zatem termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 11 października 1949 r. Minister wskazał, że podstawowym materiałem dowodowym dla organu nadzoru, w oparciu o który wydane zostały decyzje rozpoznające wnioski dekretowe są akta własnościowe danej nieruchomości. Natomiast w przypadku braku pełnej dokumentacji, a w szczególności dowodu wpływu wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, organ posiłkuje się zapisami zawartymi w oryginalnym rejestrze wpływu wniosków dekretowych znajdującym się w [...] Urzędzie Wojewódzkim. W związku z tym wskazał, że w odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru z dnia 12 kwietnia 2012 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu odnośnie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Także zapytania o przedmiotowy wniosek kierowane do Archiwum Akt Nowych nie przyniosły pozytywnych rezultatów w postaci jego odnalezienia. Zdaniem Ministra w toku postępowania nadzorczego organ poczynił starania mające na celu odnalezienie wniosku dekretowego, oraz słusznie organ nadzoru wskazał, iż sami wnioskodawcy nie przedstawili na tę okoliczność żadnych dokumentów. Jednocześnie Minister podniósł, że w związku z brakiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego można byłoby wysnuć, że został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu do przedmiotowego gruntu, organ słusznie orzekł o jego niezłożeniu. Dodał także, że w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brakuje potwierdzenia wniesienia obowiązkowej opłaty manipulacyjnej, którą należało wnieść wraz z wnioskiem dekretowym. Minister stwierdził także, że organ nadzoru nie odnalazł kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1954 r., jednakże nie świadczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie zostało wydane. W aktach własnościowych znajduje się bowiem decyzja odwoławcza Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1955 r. od zaginionego rozstrzygnięcia organu dekretowego I- instancji. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie administracyjne w tym zakresie czyni zadość regułom postępowania administracyjnego, a zatem słusznie organ nadzoru uznał, że nie istnie dalsza potrzeba poszukiwania wniosku dekretowego. Organ stwierdził także, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej dokonał wszelkich starań mających na celu odnalezienie dokumentów, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. posiada obszerne uzasadnienie przyjętego przez organ stanowiska w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zbadania kwestii nieodwracalnych skutków prawnych Minister stwierdził, że mając na uwadze, iż w istocie decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1954 r. były decyzjami deklaratoryjnymi, potwierdzającymi stan zaistniały z mocy prawa, wobec niezłożenia przez osoby uprawnione w terminie prawem przepisanym wniosku o przyznanie prawa własności czasowej uznał, że nie wywołały one jakichkolwiek skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. C., D. R. i A. K., której zarzucili: • naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji przez negowanie istnienia złożenia wniosku reprywatyzacyjnego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. mimo, że czynność ta została przez ówczesne terenowe organy administracyjne uznana za prawidłową i skuteczną, • obrazę art. 7 ust. 1 dekretu przez przyjęcie, że w odniesieniu do spornej nieruchomości nie wystąpiono z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż wydano decyzję Ministra Gospodarki Komunalnej z 1955 r., • naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p. a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpania zebrania materiału dowodowego, w szczególności przez brak poszukiwania wniosku dekretowego i rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia 24 września 1954 r., • naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania uczestników postępowania, mimo, iż z decyzji II instancji wyraźnie wynika, iż wniosek o przyznanie własności czasowej został wydany, • naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu zasady legalności i prawidłowości działań organu administracji publicznej zgodnie z którą w przypadku braku dowodów przeciwnych, wobec treści orzeczenia z 1955 r. z którego jednoznacznie wynika, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła w wyniku rozpoznania wniosku - organ winien przyjąć, że wniosek taki został przez uprawnione osoby w zakreślonym terminie złożony (naruszenie przez bezpodstawne zakwestionowanie faktu złożenia wniosku), • naruszenie art. 15 ust. 1 obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez pominięcie, iż wniosek taki mógł być składany również ustnie, • błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż wniosek o przyznanie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego ) został niezłożony, choć jak sam organ stwierdza w uzasadnieniu decyzji, nie kwestionuje istnienia obu orzeczeń administracyjnych, W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W związku ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy piśmie pełnomocnika skarżących r.pr. A. D. z dnia 20 października 2015 r. informującym o śmierci J. C. zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2015 r. Sąd zwrócił się do właściwego Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie odpisu aktu zgonu J. C. Z nadesłanego do akt sprawy odpisu aktu zgonu nr [...] wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego C. wynika, że J. C. zmarł w dniu [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej podniesione. Przepis art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) powołana dalej: “k.p.a.", ustanawia ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu. Należy stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego jest stosownie do art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z rozdzielnika zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. wynika, że decyzja ta została doręczona m.in. J. C. - w imieniu którego działał r.pr. A. D. W tym miejscu wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że J. C. zmarł w dniu [...] września 2015 r., a więc przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia [...] września 2015 r. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organ II instancji oraz wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja skierowana została do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tego rodzaju doręczenie decyzji - to jest skierowanie ich do osoby zmarłej - stanowi rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 (LEX nr 82653): "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa ze śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zob. Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 - OSPIKA 1984, z. 5, poz. 108). Z powyższego względu należało uznać, że decyzje organów orzekających w sprawie naruszyły przepis postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Reasumując, powyższa okoliczność oznacza, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] września 2015 r. prowadzone było z udziałem J. C., zatem osoby nieżyjącej z pominięciem jej spadkobierców. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od jej dalszej kontroli pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów procesowego i prawa materialnego. Z tej przyczyny również zarzuty skargi nie mogły stać się przedmiotem szczegółowej analizy pod kątem naruszenia prawa innego niż powodującego nieważność decyzji. Taka kontrola może nastąpić dopiero po ustaleniu stanu faktycznego z udziałem prawidłowo ustalonych stron postępowania, mających możliwość uczestniczenia w każdym jego stadium. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie winny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i w pełni stosując się do przepisów (zasad) warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego, wydać rozstrzygnięcie z udziałem spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 powołanej ustawy.