II SA/Wa 1075/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego dotyczącego terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., dotyczącego nabycia przez D.K prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2003 r. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 6 f, art. 101 ust. 1 i art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zaliczył D. K. do wysługi lat na dzień [...] sierpnia 2001 r. okres pracy w Policji – 1 dzień oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 3 lata, 8 miesięcy i 7 dni. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant Główny Policji poinformował D. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2003 r., dotyczącego ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., Komendant Główny Policji stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2003 r. Przedmiotowej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D.K. zarzuciła organowi naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] wypełnia przesłanki umożliwiające zastosowanie w danym stanie faktycznym wymienionej normy prawnej, a także, że zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od [...] stycznia 1993 r. do [...] września 1996 r. stanowi rażące naruszenie prawa; - art. 6 oraz art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy podejmowaniu decyzji; - art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez rozstrzygniecie sprawy bez zbadania wszelkich jej okoliczności; - art. 107 K.p.a., poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca zarzuciła, iż organ nie podjął w toku postępowania żadnych czynności zmierzających do bezspornego ustalenia stanu rzeczy, nie wystąpił do właściwego organu gminy o weryfikację danych z akt osobowych, nie dopytał strony, nie podjął też działań zmierzających do wyjaśnienia, jakiej wielkości gospodarstwo posiadali jej rodzice w latach 1993-1996. Ponadto błędnie uznał, iż jej praca w gospodarstwie rolnym rodziców nie miała charakteru stałego. Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia spawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W motywach rozstrzygnięcia organ przybliżył instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji. Podniósł, że w toku postępowania nadzwyczajnego stwierdzono rażące naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2003 r. Organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska oraz od posiadanej wysługi lat. W wykonaniu delegacji z art. 102 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Przepis § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia stanowi, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką zaś regulację stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), która w sposób wyraźny stanowi o zaliczeniu określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, do pracowniczego stażu pracy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., sygn. II SA/Wa 983/06). Zatem do oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie, mającego miejsce w okresie od [...] stycznia 1993 r. do [...] września 1996 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 powołanej ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa wprowadza zatem wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Nie budzi również wątpliwości, iż przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Podstawowym środkiem dowodowym, którym pracownik może wykazać, iż praca w gospodarstwie rolnym była rzeczywiście wykonywana, jest zaświadczenie wydane przez urząd gminy właściwy ze względu na miejsce położenia gospodarstwa. Przy czym zaświadczenie to może opierać się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w posiadaniu urzędu. Organ wskazał, że zaświadczenie uzyskane w urzędzie gminy, bądź pisemnie potwierdzony fakt niemożności wystawienia takiego zaświadczenia, pozwala pracownikowi na dowodzenie pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie innych dokumentów, będących w jego posiadaniu. W sytuacji, gdy pracownik nie posiada żadnych dokumentów na potwierdzenie okresu swojej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dopiero wówczas może udowodnić ten okres zeznaniami co najmniej dwóch świadków, zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest gospodarstwo. Zatem, w ocenie organu, zeznania świadków mogą stanowić alternatywę dowodową dla zaświadczenia tylko i wyłącznie w przypadku, gdy właściwy urząd gminy stwierdzi, na piśmie, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej fakt wykonywania pracy w danym gospodarstwie rolnym. Wydanie decyzji w oparciu o same tylko zeznania świadków, bez uprzedniego wyczerpania procedury przedstawionej w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. jest więc niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Komendant [...] Policji zaliczył D. K. okres pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów tj. oświadczenia wnioskodawczyni w sprawie braku dokumentów zatrudnienia, zaświadczenia o opłacaniu przez rodziców składek na ubezpieczenie społeczne w KRUS, zeznań świadków, zaświadczenia dotyczącego posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców oraz poświadczenia jej zameldowania. W ocenie organu, przedłożone zeznania świadków nie dawały podstaw do stwierdzenia, że D. K. wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Zatem w przedmiotowej sprawie należy uznać, że nie zostało spełnione kryterium stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że D. K. w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, nie zamieściła informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym, co świadczy o tym, że albo pracy takiej w ogóle nie wykonywała, albo udzielanej pomocy sama nie traktowała jako stałej pracy w gospodarstwie. Organ zaznaczył, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez uprzedniego wykorzystania procedury przewidzianej przepisami prawa oraz uznaniu zeznać świadków za wiarygodne, mimo ich licznych mankamentów, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Z powyższych względów koniecznym stało się stwierdzenie, że wliczenie D. K. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Nie budzi więc wątpliwości, że w przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje także przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. W myśl natomiast tego przepisu zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W omawianym przypadku okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia jest złożenie przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o ustalenie uposażenia zasadniczego — zmianę wzrostu tego uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1223/12). Wobec zatem faktu, że D. K. ustalono procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby w Policji, mimo złożenia przez nią stosownego wniosku po ponad dwóch latach od dnia przyjęcia, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Komendanta [...] Policji rażąco narusza również wskazane powyżej przepisy prawa. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. K. zarzuciła organowi: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwykłe naruszenie przepisów postępowania stanowi rażące naruszenie prawa; 2. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa przyjęcie stanowiska, iż policjant był domownikiem w sytuacji, gdy kształcił się w szkole ponadpodstawowej; 3. art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa przyjęcie stanowiska, że okres pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej może być uznany jako praca w gospodarstwie rolnym o charakterze stałym. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez nierozważenie i brak w uzasadnieniu decyzji oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy; 2. art. 107 K.p.a., poprzez błędne uzasadnienie decyzji w sposób niezgodny z przepisami prawa, a także poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nie wskazał, dlaczego pewne fakty uznał za udowodnione, nie skonkretyzował dowodów, na których się oparł oraz nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie przedstawił argumentów przemawiających za przyjęciem interpretacji przepisów będących podstawą do wydania skarżonej decyzji za prawidłową; 3. art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu tylko decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny - "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Z rażącym naruszeniem prawa nie można zatem utożsamiać każdego naruszenia prawa. W świetle natomiast obowiązujących przepisów prawa oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych "stała praca" w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż ze względu na rodzaj produkcji niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych jednoznacznie można było stwierdzić, że pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców w charakterze domownika. Komendant Główny Policji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uchybił natomiast wszystkim zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a. To na organie administracji publicznej ciążył bowiem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Komendant Główny Policji nie przeprowadził postępowania dowodowego na tyle wnikliwie i szczegółowo, że dzięki temu mógłby podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. Braki postępowania dowodowego doprowadziły natomiast w konsekwencji do wadliwie sporządzonego uzasadnienia, nieodpowiadającego wymogom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, iż rozkaz personalny dotyczący tzw. ustalenia wysługi lat został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim Komendant [...] Policji orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bowiem brak jest w aktach pisemnie potwierdzonego przez gminę faktu niemożności wystawienia zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Orzekanie nastąpiło zatem na wadliwie zebranym materiale dowodowym, a nadto obarczonym wadą sprzeczności ze stanem faktycznym. W obrocie prawnym nie może zatem ostać się decyzja, która została wydana pomimo braku dowodów oraz w oparciu o dowody wadliwe. Wady te nie są "zwykłymi" wadami, lecz są nie do pogodzenia z zasadami, jakimi powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji. Skoro przepis prawa wskazuje środki dowodowe jakimi można posłużyć się przy rozstrzyganiu sprawy dotyczącej zaliczenia do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, a nadto przewiduje kolejność ich uwzględniania, to działanie wbrew jasnej, wyraźnej i niebudzącej wątpliwości treści normy prawnej zawsze nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji Komendant Główny Policji był nie tylko uprawniony, lecz także obowiązany do zastosowania rozwiązania polegającego na usunięciu z obrotu prawnego decyzji wadliwej w stopniu, o którym mowa w art. 156 K.p.a. Organ wbrew zatem zarzutom nie naruszył ani przepisów art. 156 K.p.a., ani przepisów powołanych ustaw pragmatycznych, ani przepisów o postępowaniu dowodowym. W tej ostatniej kwestii organ oprał się wyłącznie na literze prawa, ustalając, czy zostały zachowane warunki do wydania kwestionowanego rozkazu personalnego oraz na posiadanych w aktach dokumentach, dokonując jedynie ich prawidłowej oceny wartości merytorycznej. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 K.p.a., bowiem z decyzji jasno wynika, z jakich przyczyn organ uznał, iż zachodzi rażące naruszenie prawa i jakie dowody brał pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zaś w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. W ocenie Sądu, rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie zaliczenia D. K. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2013 r., naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, stosownie do § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zalicza się: 1) okresy służby w Policji, 2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, 3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877), 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Za inne okresy, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie i na podstawie których podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia 20 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.), w myśl którego ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3). Należy przyznać rację organowi, że w niniejszej sprawie nie została zachowana kolejność wskazana w cytowanym powyżej art. 3 ustawy. Skarżąca nie przedstawiła bowiem zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1, ani też właściwy organ nie przedstawił na piśmie informacji o braku dokumentów, o której mowa w art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. Jednak w ocenie Sądu, powyższe uchybienie nie ma w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca złożyła na urzędowym druku "Oświadczenie wnioskodawcy w sprawie braku dokumentów zatrudnienia" z dnia [...] grudnia 2002 r. opatrzone jej własnoręcznym podpisem i potwierdzone urzędową pieczęcią przez pracownika Urzędu Gminy w Ł., z którego wynikało jednoznacznie, że Urząd Gminy w [...] nie prowadzi ewidencji osób pracujących w gospodarstwach rolnych oraz, że wnioskodawczyni zamierza w związku z tym udowodnić zeznaniami świadków okres zatrudnienia w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Zatem nie można pominąć tego oświadczenia i jego mocy dowodowej. Powyższe oświadczenie zostało bowiem złożone za wiedzą organu, a zatem można domniemywać, że było zgodne z wolą organu i wywarło podobny skutek jak ewentualna pisemna informacja organu o braku dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym. To z kolei uzasadniało dopuszczenie w sprawie dowodu z zeznań świadków. W dalszej kolejności należy wskazać, iż Sąd nie podzielił również poglądu organu, że przedłożone przez wnioskodawczynię zeznania świadków E. H. oraz M. H. z uwagi na ich nieprecyzyjność oraz rozbieżność z pozostałym materiałem dowodowym, nie dawały podstaw do stwierdzenia, że D. K. wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Komendant Główny Policji oceniając zeznania świadków przyjął błędne założenie, że skarżąca nie może być uznana za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców ze względu na naukę w szkole ponadpodstawowej oddalonej o około 7 km od miejsca jej zamieszkania. W świetle jednak powołanych wyżej przepisów prawa, jak też wykształconego na podstawie ich stosowania orzecznictwa, nie sposób kategorycznie przyjmować, iż nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika. Nie sposób bowiem przyjąć jako zasady – jak uczynił to organ nadzorczy – iż kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie może mieć charakteru stałego. Trzeba wziąć pod uwagę, iż stosownie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez nią okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało zatem ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawczyni miała ukończone 16 lat, pozostawała z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracowała w tym gospodarstwie, nie będąc związaną z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżąca spełniać nie musiała, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika". Organ nadzorczy zinterpretował natomiast przepis art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w ten sposób, iż fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej poza miejscem zamieszkania, nie może świadczyć o stałym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, lecz o doraźnej pomocy rodzicom, co wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż Komendant [...] Policji wydając rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2003 r., przy uwzględnieniu liberalnej wykładni przepisu prawa odnoszącego się do pojęcia "domownika" posiadającej oparcie w orzecznictwie i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać skarżącą za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat. Należy jednocześnie ponownie zaznaczyć, że ewentualna wadliwość postępowania dowodowego, dotycząca sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też oceny zebranego materiału dowodowego, nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut, że Komendant [...] Policji, ustalając w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2003 r., procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] sierpnia 2001 r. rażąco naruszył przepisy art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 102 ustawy o Policji, w § 5 ust. 2 wyraźnie stanowi, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ust. 3 tego paragrafu stanowi zaś, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określa się natomiast w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 , z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. (ust. 4 § 5). Wbrew wykładni przepisów, zaprezentowanej przez Komendanta Głównego Policji, przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji nie mieści się w pojęciu "przepisów odrębnych", o których mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, a zatem Komendant [...] Policji, opierając się na ww. przepisach rozporządzenia, w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2003 r. prawidłowo ustalił skarżącej wysługę lat na dzień przyjęcia do służby. W tym miejscu należy podkreślić, iż kwalifikowana postać naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249). W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie Komendant Główny Policji nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie niż to uczynił Komendant [...] Policji, ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Tym samym decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2003 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.