II SA/Ke 1141/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Wojewódzki Komendant Policji w Kielcach postanowieniem nr [...] z [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.M. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 9 czerwca 2014 r. do Komendanta Miejskiego Policji wpłynął wniosek M.M. o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Następnie 14 lipca 2014 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 30 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Ke 38/14 zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania ww. wniosku. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 136/15 NSA oddalił skargę kasacyjną Komendanta Powiatowego Policji od powyższego rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Komendant Powiatowy Policji wydał postanowienie opisane na wstępie. Rozpatrując odwołanie od tego postanowienia organ odwoławczy zgodnie z art. 136 kpa, zwrócił się do Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji o wskazanie, czy w latach 1989-1990 r. zostały w tym Wydziale odnotowane zdarzenia nadzwyczajne z udziałem M. M. Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że dokumentacja za lata 1989-1990 została prawidłowo wybrakowana. Organ odwoławczy zwrócił się również do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu o przekazanie do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji materiałów z postępowania przed Wojewódzką Komisją Lekarską, w którym wydano orzeczenie nr [...] z [...]. W odpowiedzi otrzymał kartę skierowania, świadectwo lekarskie, protokół powypadkowy oraz orzeczenie nr [...], z których wynikało, że zdarzenie, w którym doszło do uszkodzenia ciała wnioskującego miało miejsce 24 maja 1990 r. we W. w czasie rozgrzewki przed rozpoczęciem meczu piłki nożnej. Ponadto organ II instancji zwrócił się do Zespołu Radców Prawnych KWP o dokonanie analizy i oceny dokumentów będących w dyspozycji zespołu pod kątem podejmowania przez wnioskodawcę 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (ze szczególnym uwzględnieniem roku 1989) oraz przekazanie ewentualnej dokumentacji, w której byłyby odnotowane nadzwyczajne zdarzenia z udziałem ww. policjanta. W odpowiedzi otrzymał akta sprawy o sygn. I C 436/90 dotyczące postępowania regresowego z tytułu uszkodzenia ciała funkcjonariusza. Analiza tej dokumentacji prowadziła do wniosku, że 28 października 1989 r. M.M. podjął czynności służbowe, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Dalej Komendant Wojewódzki przybliżył przepisy regulujące instytucję wydawania zaświadczeń i podał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dokonując analizy dostępnej dokumentacji w zakresie wykonywanych przez funkcjonariusza czynności. Natomiast organ odwoławczy uzupełnił to postępowanie o czynności, których nie dokonał organ I instancji. Opierając się na analizie materiałów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego tj. akt osobowych, książek wydarzeń za okres służby w Wydziale Prewencji Komendy Powiatowej Policji, akt czynności wyjaśniających, akt postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w stosunku do M.M., wniosków, rozkazów o nagrodach i wyróżnieniach, rejestrów śledztw i dochodzeń za okres służby ww. w Wydziale Kryminalnym Komendy Powiatowej Policji, materiałów znajdujących się w Archiwum Komendy Powiatowej Policji w oraz Komendy Wojewódzkiej Policji , akt sprawy o sygn. [...] dotyczącej postępowania regresowego z tytułu uszkodzenia ciała funkcjonariusza, orzeczeń Komisji Lekarskich, organ II instancji jednoznacznie stwierdził, że zainteresowany w okresie służby w Policji w latach 1985-2009 nie pełnił jej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ podkreślił, że warunkiem koniecznym do uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta, przy czym istnieje oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym. Organ II instancji stwierdził również, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków, nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia zachodziłyby wtedy, gdyby chodziło o konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzałyby niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nawet gdyby przyjąć, że podczas interwencji 28 października 1989 r., w której strona odniosła uszczerbek na zdrowiu w postaci licznych tkliwych blizn owłosionej skóry głowy istniało zagrożenie życia i zdrowia, to nadal brak jest podstaw do wydania zaświadczenia z uwagi na fakt, że nie został spełniony warunek sześciu takich zdarzeń w ciągu roku. W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w zażaleniu Komendant zauważył, że art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji takich dokumentów policyjnych, które pozwoliłyby na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie lub odmowę potwierdzenia owych warunków w zaświadczeniu. Jednakże brak takich dokumentów chociażby z uwagi na to, że zostały one w związku z upływem czasu i obowiązującymi w tym zakresie przepisami wybrakowane, powoduje że nie jest możliwe wydanie pozytywnego zaświadczenia, ponieważ obecnie nie można domniemywać, czy były w nich zawarte informacje istotne dla załatwienia wniosku zainteresowanego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, M.M. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, wniósł o uznanie, że w zakresie rozpoznawania sprawy przed I i II instancją doszło do rażącego naruszenia przepisów dotyczących postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. W uzasadnieniu skarżący podał, że uzasadnione są zarzuty naruszeń przepisów prawa, co najmniej w zakresie: - naruszenie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach II SAB/Ke 38/14 i utrzymującego go w mocy orzeczenia NSA, gdzie podjęte przez organ pierwszej instancji czynności nie są zbieżne z zakresem wniosku, wskazaniami sądu administracyjnego co do zakresu rozpoznawania sprawy i materiału dowodowego, czyniąc postępowanie wyjaśniające częściowym i dokonanym wyłącznie w celu ominięcia wyroku sądowego w zakresie zawartych w nim wytycznych i wskazań, w szczególności pominięcia akt osobowych i wskazania okoliczności uwzględnienia warunków służby na zajmowanych w okresie służby czynnej stanowiskach, gdzie faktycznie warunki służby posiadają bezsporne powiązanie z występującymi na tych stanowiskach i w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i życia funkcjonariusza, a które to winny być ustalone przez uprawnione służby, zatem medycynę pracy i służby BHP; - naruszenie postępowania dowodowego, poprzez pominięcie wytycznych Komendanta Głównego Policji w zakresie postępowań o wydanie zaświadczenia, gdzie wprost KGP określa, iż niedopuszczalnym jest odmawianie wydanie zaświadczenia w okolicznościach, w których występuje wysokie prawdopodobieństwo nabycia prawa, a wyłącznie odmowa wydania zaświadczenia opierana jest na brakach dokumentów bezpośrednich; - naruszeniem postępowania dowodowego, poprzez pominięcie wymagalnych z mocy prawa badań czynników szkodliwych ustalanych przez komisję wskazaną w przepisach dotyczących urlopów dodatkowych, której powołanie było i jest nadal obowiązkiem organu pierwszej instancji z mocy obowiązujących obecnie i w przeszłości unormowań prawnych; - naruszenie przez pierwszą instancję obowiązku przetworzenia danych, rejestrów, ewidencji i posiadanej wiedzy, w tym również wiedzy powszechnej dostępnej organowi, a w tym wymagalnego uzupełnienia akt osobowych do zakresu prawem wymagalnego w zakresie dokumentacji związanej z prawami emerytalnymi funkcjonariusza; - naruszenie przez organ drugiej instancji w sposób szczególny przepisów dotyczących postępowania o wydanie zaświadczenia, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż Komendant Wojewódzki Policji, działający na skutek wniesionego zażalenia jest uprawniony do przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia niedopełnionych przez organ pierwszej instancji obowiązków prawnych na tym organie ciążących, gdy tymczasem ustawodawca wprost zakreślił, że właściwość miejscową i rzeczową do wydania zaświadczenia, jak i prowadzenia postępowania wyjaśniającego, posiada wyłącznie organ pierwszej instancji, zatem organ odwoławczy może działać wyłącznie kasacyjnie, a dostrzegając uchybienia pierwszej instancji, nie mógł działać i orzekać merytorycznie, lecz wyłącznie wyeliminować z obiegu prawnego orzeczenie pierwszej instancji i przekazać sprawę do właściwego rozpoznania; - naruszenie art. 190 ustawy zasadniczej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego U 12/13, gdzie Trybunał wprost rozstrzygnął, iż w sprawach o podwyższenie świadczenia emerytury policyjnej nie można stosować zasady skutkowości zagrożenia, bowiem w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji wskazano służbę w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu, a nie wystąpienie skutku bezpośredniego zagrożenia, a takie okoliczności uwzględniono zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W związku z powyższym na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII kpa (art. 217 – 220 kpa). Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym, art. 218 § 2 kpa daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono przy tym do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Emeryturę podwyższa się przy tym w taki sposób wtedy, gdy funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - Dz.U.2005.86.734 ze zm., dalej rozporządzenie ws. szczegółowych warunków podwyższania emerytur). Z kolei zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej przywołane jako "rozporządzenie", środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające - czemu szczegółowo dał wyraz w uzasadnieniu swojego postanowienia - dokonując analizy zapisów akt osobowych skarżącego (w tym m.in. rozkazów personalnych, wniosków personalnych, opinii służbowych, rozkazów o wyróżnieniu i nagrodach, akt postępowania dyscyplinarnego), zasobów archiwalnych (książek wydarzeń, rejestrów śledztw i dochodzeń), a także dokumentacji niearchiwalnej, wyczerpując tym samym możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych. Zwrócił się także do komórek i jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę, o zweryfikowanie posiadanej dokumentacji w celu stwierdzenia, czy skarżący w którymkolwiek roku swojej służby podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Prowadzone postępowanie wykazało, że zwolniony ze służby w Policji w 2009 r. skarżący przez niespełna 1,5 roku był funkcjonariuszem pionu kryminalnego, a przez pozostały okres pełnił służbę w pionie prewencji, gdzie zajmował różne stanowiska. Wykonywane przez niego zadania polegały na realizacji m.in. czynności dochodzeniowo – śledczych, udziale w interwencjach, służbach patrolowych, zatrzymywaniu i doprowadzaniu osób. Postępowanie to nie wykazało jednak, aby skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (poza 28 października 1989 r., kiedy skarżący podjął czynności służbowe, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia).Tym samym nie było możliwe wydanie żądanego zaświadczenia, a organ mógł jedynie, na podstawie art. 219 kpa wydać postanowienie o odmowie jego wydania. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu ponownie przeanalizował sprawę i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podzielając argumentację w nim zawartą. Ponadto w opinii Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i skrupulatny, a wszystkie dostępne materiały mogące być przydatne przy rozpatrywaniu złożonego wniosku zbadane zostały z należytą starannością. Dodać należy, że w odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Zatem ustawodawca w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 kpa, w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W konsekwencji organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Nadto postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym twierdzeniem skarżącego. Chybiony jest zawarty w skardze oraz w piśmie z 8 lutego 2016 r. zarzut, że organy nie uwzględniły czynników szkodliwych dla zajmowanego przez skarżącego stanowiska. Określenie bowiem tych czynników nie ma znaczenia w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego wykonywania służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a może mieć znaczenie przy określaniu uszczerbku na zdrowiu w związku ze służbą, co jednak jest poza zakresem niniejszego postępowania. Nie można zgodzić się z zarzutem, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania o wydanie zaświadczenia poprzez przeprowadzenie własnego postępowania wyjaśniającego po wpłynięciu zażalenia. Takie bowiem uprawnienie wynika wprost z art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z powyższą regulacją Komendant Wojewódzki w niniejszej sprawie nie zgromadził za organ I instancji wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, a jedynie uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty dotyczące zdarzeń z udziałem skarżącego, które budziły wątpliwości. Nie ma również racji skarżący, że w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń organ odwoławczy może działać jedynie kasacyjnie. Z przepisów działu VII – dotyczącego wydawania zaświadczeń - takie ograniczenie dla organu odwoławczego nie wynika, a zatem stosuje się tu zasady wynikające z art. 138 kpa, który stanowi, że: § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 190 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego U 12/13 bowiem zarówno z decyzji organu I jak i II instancji oraz z lektury całych akt administracyjnych nie wynika, aby organ prowadził niniejsze postępowanie pod kątem wystąpienia skutku bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, wręcz przeciwnie organy badając możliwość wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia nie analizowały przesłanki "bezpośredniości", ale przesłanki określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz w tej części § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., która nie została podważona w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wreszcie zupełnie nietrafny jest zarzut "naruszenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SAB/Ke 38/14 i utrzymującego go w mocy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego", poprzez nieprzestrzeganie przez organ I instancji wskazań sądu administracyjnego, co do zakresu rozpoznania sprawy i materiału dowodowego. Sprawa o sygn. akt II SAB/Ke 38/14 dotyczyła bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 8 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu 9 czerwca 2014 r.), w przedmiocie okresów służby czynnej w organach MO/Policji za które nabył prawo do podwyższenia emerytury policyjnej. Sąd stwierdził, że ww. organ ani nie rozstrzygnął wniosku skarżącego, ani też nie wydał postanowienia w przedmiocie odmowy wydania żądanego zaświadczenia, a w konsekwencji uznał, że organ pozostawał w zarzucanej mu bezczynności i nakazał jej usunięcie poprzez rozpatrzenie wniosku strony. Rozpoznanie wniosku strony w określonym w wyroku terminie było jedynym zaleceniem Sądu dla Komendanta Powiatowego Policji. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi nie było w nim żadnych zaleceń i wskazań "co do zakresu rozpoznania sprawy i materiału dowodowego", które mogłoby mieć wpływ na niniejsze postępowanie dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Ponadto podnieść należy, że zakresy postępowań w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 38/14 i w niniejszej są zupełnie różne. Pierwsza z tych spraw dotyczyła bezczynności w rozpoznaniu wniosku, natomiast obecnie rozpoznawana dotyczy już kolejnego etapu postępowania, a mianowicie oceny czy organy – w wyniku rozpoznania wniosku z 8 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu 9 czerwca 2014 r.), prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia. Tym bardziej więc w sprawie o bezczynność, Sąd nie mógł dawać organowi wytycznych, jak rozstrzygnąć wniosek, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Żadnych zaleceń, czy wskazań, co do niniejszej sprawy Sąd nie znalazł również w wyroku NSA, w którym Sąd ten oddalił skargę organu złożoną na wyrok wydany w sprawie II SAB/Ke 38/14. Dlatego jedynie na marginesie podkreślić wypada, że cytowany przez skarżącego fragment uzasadnienia ze sprawy II SAB/Ke 38/14, w którym Sąd stwierdził, że "Zaświadczenie takie jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, a w przypadku zaświadczeń o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, także na podstawie innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach (§ 14 ust. 1 pkt 1, 2, 3)", nie miał na celu wskazanie organowi na podstawie jakich dokumentów powinien wydać zaświadczenie. Natomiast miał on na celu jedynie udowodnienie słuszności tezy Sądu, że organ nie miał podstawy prawnej do skierowania do skarżącego wezwania do podania za które lata służby oraz za udział w jakich akcjach wniósł o wydanie zaświadczenia mającego stanowić podstawę do podwyższenia emerytury, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, ponieważ mógł okoliczności te ustalić samodzielnie na podstawie dokumentów, o których mowa w zacytowanym wyżej fragmencie. W związku z tym nie można jednak nie zauważyć, że choć powinnością organu jest samodzielne ustalenie okoliczności mogących wskazywać na pełnienie służby w szczególnych warunkach, to jeśli skarżący uważał, że istnieją pominięte przez organy dokumenty potwierdzające oczekiwane przez niego fakty, to powinien sam te dokumenty wskazać organowi. Tymczasem skarżący na żadnym etapie postępowania nie wskazał żadnych konkretnych dokumentów, które mogłyby potwierdzać, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ II instancji natomiast podjął wszelkie możliwe działania, aby informacje w tym przedmiocie uzyskać. Odnosząc się do zarzutu naruszenia postępowania dowodowego poprzez pominięcie "wytycznych Komendanta Głównego Policji" w zakresie postępowań o wydawanie zaświadczeń, to przede wszystkim przypomnieć należy, że "wytyczne" jakiegokolwiek organu, nie mieszczą się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), przez co nie mogą wiązać sądu przy rozstrzyganiu skargi. Dlatego jedynie ubocznie podnieść należy, że jeśli skarżący powołując się na "wytyczne Komendanta Głównego Policji" miał na myśli znajdującą się w aktach administracyjnych kserokopię pisma z 26 lutego 2009 r., Komendanta Głównego Policji skierowaną do Zastępcy Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji, to stwierdzić należy, że pismo to nie dotyczy aktualnego stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Ponadto faktycznie stwierdzono w nim, że brak dokumentacji potwierdzającej okresy służby uzasadniającej podwyższenie emerytury w aktach osobowych funkcjonariusza nie powinien mieć wpływu na zaliczenie przedmiotowych okresów, jednak pod warunkiem, że organ wydający zaświadczenie uzna je za udowodnione na podstawie innych dokumentów potwierdzającej pełnienie służby w tych warunkach. Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż organy obu instancji nie znalazły żadnych dokumentów potwierdzających wystąpienie przesłanek z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a Sąd działając z urzędu w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził żadnych naruszeń prawa pozwalających na uwzględnienie skargi, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.