II SA/Sz 906/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. F. reprezentowanego przez opiekuna prawnego J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] J.F., będący opiekunem prawnym S.F., wystąpił w jego imieniu o przyznanie zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w P., odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie wywiódł, że S.F. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z bratem – J.F. oraz matką – I.F. Organ podkreślił, że we wcześniejszych wnioskach o przyznanie pomocy społecznej wskazywano na prowadzenie trzyosobowego gospodarstwa domowego. Nadto S.F. z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie prowadzić oddzielnego gospodarstwa domowego, a zameldowany jest ma pobyt stały w miejscowości [...], zaś za zmianę miejsca zamieszkania nie można uznać jego pobytu w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w B. Dalej organ ustalił, że łączny dochód trzyosobowej rodziny wynosi [...] zł (w tym: renta rodzinna I.F. -[...] zł, zasiłek pielęgnacyjny S.F. – [...] zł, zasiłek dla opiekuna przyznany na matkę – [...] zł), czyli [...] zł na osobę w rodzinie, co przekracza kwotę [...] zł, która stanowi ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie warunkujące przyznanie zasiłku stałego. J.F. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że S.F. prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Odwołujący się wyjaśnił, że brat od [...] przebywa w Ośrodku Opiekuńczym w B. i nie mieszka z nim oraz matką. Matka ma przyznaną rentę, on natomiast ma przyznany zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania nad nią opieki. Brat z uwagi na swój stan zdrowia (nie chodzi, nie mówi, jest sparaliżowany) wymaga całodobowej opieki pielęgniarskiej, której rodzina nie jest w stanie zapewnić. Opłatę za pobyt w ośrodku zgodziła się uiszczać matka, jednakże nie jest już w stanie ponosić takich kosztów. W konsekwencji obecna sytuacja, jak i stan zdrowia S.F., uniemożliwiają przyjęcie, aby razem z matką i z nim prowadził wspólne gospodarstwo domowe. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", w związku art. 6 pkt 14, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz.163) oraz § 1 pkt 1 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ po przytoczeniu treści art. 37 ust. 1 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że S.F. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] został on uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy oraz trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Jednakże Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. S.F. mieszka razem z matką oraz bratem. Od dnia [...], z uwagi na swój stan zdrowia ([...]) przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno - Opiekuńczym Szpitala w B. Opłata za pobyt ponoszona jest przez matkę pacjenta w wysokości 70% dochodu na jednego członka rodziny. Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w S. postanowił S.F. ubezwłasnowolnić całkowicie z powodu zaburzeń psychicznych. Z kolei postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w C. ustanowił opiekuna dla całkowicie ubezwłasnowolnionego S.F. w osobie S.F. Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 6 pkt 10 i 14 ustawy o pomocy społecznej, rodziną w rozumieniu ustawy są osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, zaś za osobę samotnie gospodarującą uważa się osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Natomiast prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, to udział i wzajemna współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, również niezarobkowanie i pozostawanie na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą prowadzi się gospodarstwo domowe, a wszystko uzupełnione cechami stałości. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że S.F., I.F. i J.F., to osoby spokrewnione i zameldowane na pobyt stały w miejscowości [...] pomiędzy którymi istnieje wzajemna więź ekonomiczna. Opłata za pobyt S.F. w Zakładzie została ustalona w odniesieniu do dochodów całej rodziny (strony, matki, brata), a powyższą opłatę ponosi matka I.F. Z kolei J.F. sprawuję opiekę nad matką i z tego tytułu otrzymuję zasiłek opiekuńczy w kwocie [...] zł. Poza tym został ustanowiony opiekunem dla całkowicie ubezwłasnowolnionego S.F., zaś do obowiązków opiekuna należy między innymi utrzymanie podopiecznego, sprawowanie pieczy nad osobą podopiecznego i jego majątkiem. O fakcie, iż wyżej wymienione osoby tworzą rodzinę, w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, świadczy również okoliczność, iż I.F. we wcześniejszych wnioskach kierowanych do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., do składu rodziny podawała wyżej wymienionego. Także J.F. występując o zasiłek stały dla swojego brata w oświadczeniu z dnia [...] podał, że "jest prawnym opiekunem S., opiekuje się nim, płacimy za jego opiekę w Szpitalu w B., wchodzi w skład naszej rodziny". Organ mając powyższe na uwadze, jak i fakt, że łączne dochody trzyosobowej rodziny wynoszą [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...] zł, która to przekracza kryterium dochodowe dla osoby pozostającej w rodzinie ([...] zł), uznał, iż brak jest podstaw do przyznania zasiłku stałego dla S.F. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. S.F., reprezentowany przez opiekuna prawnego J.F. W skardze podniesiono, że S.F. nie może zostać uznany za osobę wspólnie gospodarującą z rodziną, gdyż z uwagi na swój stan zdrowia nie mieszka w miejscu zamieszkania rodziny, a nadto nie jest zdolny do zarobkowania ani podejmowania decyzji życiowych istotnych do wspólnego gospodarowania (zakupy, sprzątanie, decydowanie o wspólnych pieniądzach w gospodarstwie domowym bez względu na ich źródło), skoro jest całkowicie ubezwłasnowolniony. Jako osoba samotnie prowadząca gospodarstwo domowe, jak i nieposiadająca dochodu, ani możliwości jego uzyskania, spełnia zatem przesłanki do uzyskania zasiłku stałego. Przy czym dla celów pomocy społecznej nie ma znaczenia powołany przez organ fakt zameldowania wszystkich członków rodziny na stałe pod jednym adresem. Także podkreślana przez organy okoliczność istnienia związków rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania zasiłku stałego. Natomiast istotnym elementem w rozpatrywaniu sytuacji bytowej rodziny jest stan zdrowia pozostałych członków rodziny, w tym matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie wskazując, że w skardze nie podniesiono argumentów mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163). Zgodnie z art. 37 ust.1 tej ustawy zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W ocenie sądu, należy zwrócić uwagę także na ust. 5 ww. artykułu: "Osobę przebywającą w domu pomocy społecznej lub ubiegającą się o przyjęcie do niego uznaje się za osobę samotnie gospodarującą, jeżeli przed przyjęciem do domu pomocy społecznej lub rozpoczęciem oczekiwania na miejsce w takim domu była uprawniona do zasiłku stałego". Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy o pomocy społecznej obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z kolei ust. 2 ustala, iż opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w składzie rodziny uwzględnia się innych członków rodziny przebywających w instytucjonalnych placówkach opieki, jeżeli rodzina ponosi odpłatność za ich pobyt. S.F. od [...] przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym Szpitala w B. Zakłady takie funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz.1658). Zgodnie z art. 18 ust.1 tej ustawy świadczeniobiorca przebywający w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, który udziela świadczeń całodobowych, ponosi koszty wyżywienia i zakwaterowania. Miesięczną opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej 250% najniższej emerytury, z tym że opłata nie może być wyższa niż kwota odpowiadająca 70% miesięcznego dochodu świadczeniobiorcy w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Przepisy ww. ustawy nie zawierają żadnych dalszych uregulowań odnośnie do sposobu ustalania wysokości opłaty, czy podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia w przypadku, gdy świadczeniobiorca nie uzyskuje dochodów we wskazanej wysokości. Jak z powyższego przepisu wynika jedynie do obliczania dochodu świadczeniobiorcy ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych każe stosować przepisy ustawy o pomocy społecznej. Sposób obliczania dochodu określony jest w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem sądu, w chwili obecnej dochodem S.F. jest jedynie otrzymywany zasiłek pielęgnacyjny. Trudno bowiem uznać, że jego dochód można wyliczyć poprzez podzielenie przez ilość osób dochodów rodziny składającej się ze S.F., J.F. i I.F., i to zarówno przy obliczaniu odpłatności za pobyt w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, jak i przy ubieganiu się o przyznanie zasiłku stałego. W świetle art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W ocenie sądu, bezsprzecznie S.F. w potocznym rozumieniu, a także w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest członkiem rodziny "F.", jest bowiem bratem J.F. i synem I.F. S.F. jest osobą obłożnie chorą, wymagającą stałej i do tego fachowej opieki i właśnie dlatego przebywającą Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w B. Jak wynika to z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...], jego stan zdrowia nie ulegnie poprawie ( jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji), czego konsekwencją z pewnością będzie fakt dożywotniego korzystania z opieki jaką zapewnia mu Zakład. W tej sytuacji nie można mówić, że S.F. wspólnie z bratem i matką zamieszkuje i gospodaruje. Sam fakt, że matka poczuwa się do ponoszenia choćby częściowej odpłatności za jego wyżywienie i zakwaterowanie w Zakładzie, sytuacji tej nie zmienia. Jakkolwiek z art. 27 Kodeksu cywilnego wynika, że miejscem zamieszkania osoby objętej opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, nie oznacza to jednak, że osoba ubezwłasnowolniona nie może faktycznie stale przebywać w innym miejscu i tam koncentrować swoją aktywność życiową. Wyjaśnić też należy, że organ odwoławczy stwierdzając, że opiekun prawny zobowiązany jest do ponoszenia kosztów utrzymania osoby pozostającej pod opieką, błędnie zinterpretował przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego (art. 155 § 1, 162 § 3). Z powyższego więc wynika, że opiekun ponosi wszelkie koszty z majątku podlegającego opiece, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, bowiem S.F. nie posiada własnych dochodów ani majątku (sąd odstąpił od sporządzania inwentarza – art. 160 § 2). W świetle art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej osoba samotnie gospodarująca, w rozumieniu tej ustawy, to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Sąd przyznaje, że trudno również w stanie faktycznym niniejszej sprawy wprost zastosować tą definicję do sytuacji S.F. Jednakże mając na uwadze to, że tym bardziej nie można zastosować definicji rodziny z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze całokształt sytuacji faktycznej tej konkretnej sprawy uznał, że złożony przez J.F. wniosek o przyznanie S.F. zasiłku stałego, winien zostać rozpatrzony przy uwzględnieniu, iż S.F. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Przyjmując takie rozwiązanie sąd miał na uwadze również i to, że sytuacja prawna rodzin osób umieszczonych w zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych jest znacznie gorsza niż rodzin osób umieszczonych w domach pomocy społecznej, o czym świadczy art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Równocześnie sąd zwraca uwagę, że na organach administracji publicznej, w tym szczególnie orzekających w zakresie spraw związanych z szeroko pojętą pomocą społeczną, ciąży wynikający z art. 9 K.p.a., obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten ma zastosowanie od momentu złożenia wniosku, stąd w decyzji organ nie powinien przywoływać treści złożonego wniosku na poparcie odmowy przyznania świadczenia, o ile wcześniej nie udzielił stronie wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.