I SA/Wa 1867/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. G. d. A. i P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyli I. G. d.A. i P. G. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. I. G. d. A. i P.G. zwrócili się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - w części dotyczącej udziału [...] % we współwłasności nieruchomości, który zdaniem wnioskodawców związany jest z własnością lokalu nr [...] w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tego wniosku podnieśli, iż na mocy umowy notarialnej z [...] grudnia 1941 roku M. H. C. stała się właścicielem lokalu nr [...] wraz ze związanym z nim udziałem w wysokości [...] % we współwłasności gruntu. Zdaniem wnioskodawców, prawa te nie wygasły i przysługują im jako spadkobiercom M. H. C. Prezydent [...] nie był w związku z tym uprawniony do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na udziale wynoszącym [...] % przedmiotowego gruntu i w tym zakresie ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż stronami postępowania w sprawach z dekretu warszawskiego są dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni lub inne podmioty, które wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela. Kolegium podniosło, iż z księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, nie wynika aby wnioskodawcom w niniejszej sprawie przysługiwał udział we współwłasności ani współużytkowaniu wieczystym nieruchomości. Nie wynika też aby była wyodrębniona własność lokalu nr [...], co do którego wnioskodawcy, ich zdaniem, są następcami prawnymi byłej właścicielki. Organ wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 1948 r., nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność "U. S. M. B. w W. z odp. udziałami". Organ podniósł, iż nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy wnioskodawcami a U. S. M.- B. co do zakresu praw wynikających z powołanej przez wnioskodawców umowy notarialnej z 1941 roku. Nie jest również organem właściwym do oceny prawidłowości wpisów w księdze wieczystej. W ocenie organu, jeśli wnioskodawcy uważają, iż przysługuje im prawo współwłasności nieruchomości w udziale [...]%, które nie jest ujawnione w księdze wieczystej, to powinni wystąpić w tej sprawie do sądu powszechnego. Organ zauważył ponadto, iż zdaniem wnioskodawców z własnością lokalu nr [...] związany był udział [...]% we współwłasności gruntu pod budynkiem. Tymczasem zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., na własność gminy m.st. Warszawy. W ocenie organu, już choćby z tego powodu brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawcom przysługuje udział [...] % we współwłasności tego gruntu. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]. Od powyższego postanowienia I. G. d. A. i P. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając mu naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podziela stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawcy są stronami postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu. W ocenie organu odwoławczego, I. G. d. A. i P. G. nie legitymują się prawem rzeczowym do nieruchomości. Zatem, nie mogą oni być uznani za podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z 1945 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli I. G. d. A. i P. G., reprezentowani przez radcę prawnego. W skardze zarzucili ww. postanowieniu rażące naruszenie przepisów, to jest art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na stwierdzeniu, że były właściciel nieruchomości nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o unieważnienie decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na tej nieruchomości i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż w ich ocenie posiadają oni interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. wynikający z przepisów regulujących prawo własności, w szczególności art. 140 kodeksu cywilnego, który to przepis, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stosuje się odpowiednio do własności lokali. Skarżący wskazali, iż ich poprzednik prawny M. H. – C. uzyskała prawo własności lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] wraz z udziałem w stosunku [...] % we współwłasności nieruchomości. Przedmiotowe prawo powstało w oparciu o Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 października 1934r. o własności lokali. Oznacza to, że powstało ono wyłącznie na skutek zawarcia umowy a wpis prawa w księdze wieczystej miał jedynie charakter deklaratoryjny. W ocenie skarżących, wskutek wadliwego zastosowania dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawo własności lokalu nr [...] wraz z przywiązanym do tego prawa udziałem w nieruchomości stało się mieniem ogólnonarodowym. Wadliwe zastosowanie ww. dekretu polegało na tym, że zgodnie z art. 1 tego aktu stosowało się go tylko do gruntów czyli do wydzielonych części powierzchni ziemskiej. W związku z tym, nie należało go stosować do praw własności lokalu i udziału w gruncie związanym z tym prawem. Owo mienie ogólnonarodowe zostało następnie przekazane na rzecz gminy, a gmina ustanowiła na nim użytkowanie wieczyste. Jednocześnie skarżący wskazali, że poczynając od roku 1941, w którym powstało prawo własności lokalu nr [...], nie został wydany żaden przepis, który powodowałby wygaśnięcie praw powstałych w oparciu o Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 października 1934 r. Tym samym, w ich ocenie, skoro prawo własności lokalu nr 21 (wraz z przywiązanym do tego lokalu udziałem w gruncie) nigdy nie wygasło, to po pierwsze, posiadają oni interes prawny wywiedziony z przepisów dotyczących własności, po drugie zaś, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1999r. dotknięta jest sankcją nieważności. Prezydent nie mógł bowiem ustanowić użytkowania wieczystego na gruncie, który w udziale wynoszącym [...] % stanowił własność poprzednika prawnego skarżących. Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołali orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że nie narusza ono prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. orzekającej o ustanowieniu, w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem warszawskim", prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz U. S. M.-B. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowi art. 61a § 1 kpa. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika iż tylko posiadanie przymiotu strony może uprawniać do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Pojęcie strony postępowania zostało zdefiniowane w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie strony - jakim posługuje się art. 28 kpa a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu - może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc, pojęcie to może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Z powyższego wynika zatem, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa, którego wszczęcia domagali się skarżący, dotyczy decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] wydanej w trybie przepisów dekretu warszawskiego. Zauważyć trzeba, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie ww. dekretu jest przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu określonej nieruchomości warszawskiej. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stronami tego rodzaju postępowań są byli właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni, a także inne podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06, Lex nr 362467 oraz wyrok NSA z 3 marca 2010, I OSK 691/09, publik. CBOSA). Jak wynika z treści skargi, tytułu prawnorzeczowego do gruntu przedmiotowej nieruchomości skarżący upatrują w nabyciu w 1941 roku przez ich poprzedniczkę prawną, w oparciu o rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 94, poz. 848, z późn. zm.), prawa własności lokalu nr [...] wraz z udziałem w stosunku [...] % we współwłasności tej nieruchomości. W ocenie skarżących, dekret warszawski znajdował zastosowanie wyłącznie do gruntu czyli do wydzielonej części powierzchni ziemskiej. Jego skutki prawne nie dotyczyły natomiast instytucji prawnej w postaci udziału w prawie własności gruntu. Zdaniem skarżących, akt ten nie skutkował również odjęciem prawa własności lokalu nabytego w trybie ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali. W ocenie Sądu, stanowiska skarżących co do zachowania udziału w prawie własności gruntu nie można podzielić. Zauważyć trzeba, iż mocą dekretu warszawskiego wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Ponadto, jak wynika z art. 2 dekretu, akt ten stanowił podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m. st. Warszawy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności gruntów, określonych w art. 1. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie ww. przepisów w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]) ujawniono Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowego gruntu, co potwierdza znajdujące się w aktach zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] maja 1989 r. Konsekwencją prawną wejścia życie dekretu warszawskiego była zatem zasadnicza zmiana stosunków własnościowych istniejących na gruntach warszawskich. Dotyczyło to również zasadniczej zmiany treści praw przynależnych właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nieruchomości lokalowych) znajdujących się w posadowionych na gruntach warszawskich budynkach. W następstwie powyższego, od dnia [...] listopada 1945 r. odrębna własność takiego lokalu mieszkalnego, z punktu widzenia jego konstrukcji prawnej, określonej w art. [...] rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali, jak i w późniejszych przepisach regulujących tę materię, tj. art. 136 Kodeksu cywilnego oraz aktualnie obowiązującym art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892), stała się prawem ułomnym. Pozbawiona bowiem została akcesoryjnego w stosunku do własności lokalu udziału w prawie własności gruntu. Doprowadzenie prawa odrębnej własności lokalu do zgodności z konstrukcją wskazaną w powołanych wyżej przepisach mogło się wówczas odbyć jedynie w sposób określony w art. 7 dekretu warszawskiego. Było to zatem możliwe wyłącznie poprzez ustanowienie, w trybie określonym w tym przepisie, prawa własności czasowej do gruntu (w odpowiednim udziale). Warunkiem skuteczności powyższego było jednak złożenie w tym względzie stosownego wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W sytuacji niezłożenia takiego wniosku, a przez to także braku decyzji przyznającej prawo własności czasowej - a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie – stan ułomności prawa odrębnej własności lokalu uległ utrwaleniu. Zwrócić trzeba uwagę, iż okoliczność, że powyższe prawo zachowane zostało w ułomnej formie potwierdza pośrednio treść § 12 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z 18 grudnia 1965 r. Nr 311 (MP Nr 71, poz. 406). Powołane unormowanie – dotyczące budynku przy ul. [...] - przewidywało, że w przypadku nieprzewłaszczenia ustanowionych przed [...] listopada 1945 r. odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz spółdzielni w terminie określonym w ust. 1, lokale te przejdą na własność Państwa, co jednak miało nastąpić "wskutek odmowy ich właścicielom prawa użytkowania wieczystego gruntu". Skoro zatem w odniesieniu do właścicieli takich lokali miały być podejmowane decyzje w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, a to prawo ze swej istoty nie mogło być ustanowione na gruncie prywatnym (por. art. 232 § 1 k.c.), oczywistym jest, że właścicielowi odrębnego lokalu prawa podmiotowe do gruntu przysługiwać wówczas nie mogły. Skoro zatem mocą art. 1 dekretu warszawskiego M. H. C., właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku przy ul [...], pozbawiona została już z dniem [...] listopada 1945 r. związanych z tą własnością praw do gruntu (udziału we wspólnej własności), to jej następcy prawni, jako właściciele tegoż lokalu, takimi prawami również nie dysponują. Jak zaś wskazano powyżej, cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, jest to, że musi znajdować on oparcie w normach prawa materialnego. Przy tym, musi to być interes indywidualny, aktualny, konkretny i realny. W sytuacji zaś gdy skarżącym nie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości gruntowej jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to nie legitymują się oni tak rozumianym interesem prawnym w sprawie o stwierdzenie nieważności części decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1999 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Ewentualne stwierdzenie nieważności powołanej decyzji we wnioskowanym zakresie nie wpłynęłoby bowiem na ukształtowanie ich sytuacji prawnej w zakresie przysługujących im do tej nieruchomości praw, gdyż tych praw nie posiadają. Wydanie zatem w tej sytuacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z [...] lipca 2015 r. , utrzymanego w mocy postanowieniem z [...] września 2015 r., o odmowie wszczęcia z wniosku skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości gruntowej odpowiada prawu, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Końcowo dodać trzeba, iż przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez skarżących skutku, ze względu na fakt, że orzeczenia te zostały ukształtowane na podstawie innych regulacji prawnych (przepisów dotyczących komunalizacji). Ponadto, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, gdzie właścicielka lokalu mieszkalnego pozbawiona została mocą przepisów dekretu warszawskiego związanych z tą własnością praw do gruntu, nie mógł mieć też znaczenia pogląd zawarty w cytowanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2015 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.