I OSK 1566/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, , po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.A. i P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1867/15 w sprawie ze skargi I.A. i P.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1867/15 oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz I.A. i P.G. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1867/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. A. i P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r. I. A. i P. G. zwrócili się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1999 r., Nr [...], w przedmiocie ustanowienia na rzecz Ujazdowskiej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G., w części dotyczącej udziału 2,8847% we współwłasności nieruchomości. W uzasadnieniu tego wniosku podnieśli, iż na mocy umowy notarialnej z dnia 29 grudnia 1941 r. M. C., której są następcami prawnymi, stała się właścicielem lokalu nr 21 wraz ze związanym z nim udziałem w wysokości 2,8847% we współwłasności gruntu. Zdaniem wnioskodawców, prawa te nie wygasły i przysługują im jako spadkobiercom, zatem Prezydent m.st. Warszawy nie był uprawniony do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na udziale wynoszącym 2,8847% przedmiotowego gruntu i w tym zakresie jego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podniosło, iż z księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, nie wynika aby wnioskodawcom w niniejszej sprawie przysługiwał udział we współwłasności ani współużytkowaniu wieczystym nieruchomości, nie wynika z niej też, aby była wyodrębniona własność lokalu nr 21, co do którego wnioskodawcy, ich zdaniem, są następcami prawnymi byłej właścicielki, zaś zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 1948 r., nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność "Ujazdowskiej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej w Warszawie z odp. udziałami" Organ podniósł, iż nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy wnioskodawcami a Ujazdowską Spółdzielnią Mieszkaniowo-Budowlaną co do zakresu praw wynikających z powołanej przez wnioskodawców umowy notarialnej z 1941 r., nie jest też organem właściwym do oceny prawidłowości wpisów w księdze wieczystej, nadto uznał, jeśli wnioskodawcy uważają, iż przysługuje im prawo współwłasności nieruchomości w udziale 2,8847%, które nie jest ujawnione w księdze wieczystej, to powinni wystąpić w tej sprawie do sądu powszechnego. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem jego wejścia w życie – 21 listopada 1945 r. – na własność gminy m.st. Warszawy i już choćby z tego powodu brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawcom przysługuje udział 2,8847% we współwłasności tego gruntu. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. W skardze na powyższe postanowienie I. A. i P. G. podnieśli, że w ich ocenie posiadają oni interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1999 r., wynikający z przepisów regulujących prawo własności, w szczególności art. 140 Kodeksu cywilnego, który to przepis, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stosuje się odpowiednio do własności lokali. Skarżący wskazali, iż ich poprzednik prawny M. C. uzyskała prawo własności lokalu nr 21 położonego w Warszawie przy ul. G. wraz z udziałem w stosunku 2,8847% we współwłasności nieruchomości, a prawo to powstało na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali, co oznacza, że powstało wyłącznie na skutek zawarcia umowy, a wpis prawa w księdze wieczystej miał jedynie charakter deklaratoryjny. W ocenie skarżących, wskutek wadliwego zastosowania dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawo własności lokalu nr 21 wraz z przywiązanym do tego prawa udziałem w nieruchomości stało się mieniem ogólnonarodowym a wadliwość polegała na tym, że zgodnie z art. 1 dekretu akt ten stosował się tylko do gruntów, czyli do wydzielonych części powierzchni ziemskiej, a nie do praw własności lokalu i udziału w gruncie związanym z tym prawem. W ich ocenie, skoro prawo własności lokalu nr 21 (wraz z przywiązanym do tego lokalu udziałem w gruncie) nigdy nie wygasło, to po pierwsze, posiadają oni interes prawny wywiedziony z przepisów dotyczących własności, po drugie zaś, decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1999 r. ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do całości gruntu dotknięta jest wadą nieważności. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Jak wynika ze skargi, tytułu prawnorzeczowego do gruntu przedmiotowej nieruchomości skarżący upatrują w nabyciu w 1941 r. przez ich poprzedniczkę prawną, w oparciu o rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 94, poz. 848 ze zm.), prawa własności lokalu nr 21 wraz z udziałem w stosunku 2,8847% we współwłasności tej nieruchomości. W ocenie skarżących, dekret warszawski znajdował zastosowanie wyłącznie do gruntu czyli do wydzielonej części powierzchni ziemskiej, jego skutki prawne nie dotyczyły natomiast instytucji prawnej w postaci udziału w prawie własności gruntu i akt ten nie skutkował odjęciem prawa własności lokalu nabytego w trybie ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali. Stanowiska tego nie można podzielić. Zauważyć trzeba, iż mocą dekretu warszawskiego wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Ponadto, jak wynika z art. 2 dekretu, akt ten stanowił podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności gruntów. Konsekwencją prawną wejścia życie dekretu warszawskiego była zatem zasadnicza zmiana stosunków własnościowych istniejących na gruntach warszawskich, dotyczyło to również zasadniczej zmiany treści praw przynależnych właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nieruchomości lokalowych), znajdujących się w posadowionych na gruntach warszawskich budynkach. W następstwie powyższego, od dnia 21 listopada 1945 r., odrębna własność takiego lokalu mieszkalnego, z punktu widzenia jego konstrukcji prawnej, określonej w art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali, jak i w późniejszych przepisach regulujących tę materię, tj. art. 136 Kodeksu cywilnego oraz aktualnie obowiązującym art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892), stała się prawem ułomnym, pozbawiona bowiem została akcesoryjnego w stosunku do własności lokalu udziału w prawie własności gruntu. Doprowadzenie prawa odrębnej własności lokalu do zgodności z konstrukcją wskazaną w powołanych wyżej przepisach mogło się wówczas odbyć jedynie w sposób określony w art. 7 dekretu warszawskiego, zatem poprzez ustanowienie, w trybie określonym w tym przepisie, prawa własności czasowej do gruntu (w odpowiednim udziale). Warunkiem skuteczności powyższego było jednak złożenie stosownego wniosku, w terminie określonym w ww. przepisie. W sytuacji niezłożenia takiego wniosku, a przez to także braku decyzji przyznającej prawo własności czasowej – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie – stan ułomności prawa odrębnej własności lokalu uległ utrwaleniu. Ułomność tego prawa potwierdzał pośrednio § 12 ust. 3 uchwały Nr 311 Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r. (MP Nr 71, poz. 406) który, co do budynku przy ul. G. – przewidział, że w przypadku nieprzewłaszczenia odrębnej własności lokali na rzecz spółdzielni, lokale te przechodzą na własność Państwa, wskutek odmowy ich właścicielom prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skoro zatem mocą art. 1 dekretu warszawskiego M. C., właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku przy ul G., pozbawiona została już z dniem 21 listopada 1945 r. związanych z tą własnością praw do gruntu (udziału we wspólnej własności), to jej następcy prawni, jako właściciele tegoż lokalu, takimi prawami również nie dysponują. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. A. i P. G., prawidłowo reprezentowani, zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1) art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ("dekret") w związku z art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 1 dekretu odnosi się do prawa odrębnej własności lokalu i części ułamkowych gruntu związanych z tym lokalem, w sytuacji gdy przepis ten stanowi wyłącznie o gruntach rozumianych jako wyodrębniona część powierzchni ziemskiej, 2) art. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego (rozumianego jako tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości) we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] w sytuacji gdy skarżącym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu nr 21 położonego w budynku przy ul. G. oraz części ułamkowych gruntu związanych z tym lokalem i tym samym posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r., [...] i poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasadzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej. Zrzekli się prawa do rozpoznania skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić, albowiem nie można zgodzić się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego. W postępowaniach dotyczących nieruchomości stronami postępowania są podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wzruszenie decyzji ostatecznych. Jednak jest tak co do zasady, bowiem oczywiste są od niej wyjątki. Dotyczy to postępowań, których celem jest odzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości, utraconego na skutek działań Państwa, tj. uchwalenia przepisów, mocą których posiadacze praw do nieruchomości zostali ich pozbawieni. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) ("dekret"), był jednym z takich aktów, przewidywał on bowiem, że wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 października 1945 r. przechodziły na własności m.st. Warszawy. Przyznawał on jednak właścicielom, którzy na skutek jego działania utracili prawo własności do nieruchomości lub ich następcom prawnym możliwość domagania się zwrotu tego prawa, jakkolwiek w innej już postaci – obecnie prawo użytkowania wieczystego. Pozbawieni zatem prawa do nieruchomości ich właściciele i ich następcy prawni mają interes prawny w postępowaniach, których celem jest domaganie się odzyskania prawa do nieruchomości. Interesu prawnego w postępowaniu o odzyskanie prawa do nieruchomości nie należy mylić z merytorycznym rozstrzygnięciem w tym przedmiocie. Mimo bowiem posiadania interesu prawnego, tj. prawa domagania się wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o odzyskanie tytułu prawnego, wynik postępowania nie musi być pozytywny. Jednak samo odzyskanie prawa jest kwestią merytoryczną w tym znaczeniu, że może się ono rozstrzygać tylko w konkretnym postępowaniu. Natomiast wystąpienie byłego właściciela lub jego następców prawnych o przeprowadzenie postępowania mającego na celu umożliwienie odzyskania prawa leży w interesie prawnym tych podmiotów. Z akt sprawy wynika, iż M. C., jako właścicielka lokalu nr 21 w budynku przy ul. G., była współwłaścicielką stosownego do własności tego lokalu udziału w gruncie nieruchomości. Ponieważ jej tytuł własności przeszedł na rzecz własności publicznej – samorządowej, państwowej, obecnie znowu samorządowej – ma ona prawo do ubiegania się o odzyskania swego tytułu prawnego, a w jej miejsce jej spadkobiercy. Skarżący zatem mają interes prawny w postępowaniach o wzruszenie rozstrzygnięć dotyczących nieruchomości, co do udziału w której służył ich poprzedniczce prawnej tytuł prawa własności. To z tego utraconego prawa wynika ich interes prawny. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).