II OSK 2890/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3654/15 w sprawie ze skargi R.M.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez R.M jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 roku, którym oddalono skargę w/w na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 roku w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Na wniosek A.P. Prezydent m.st. Warszawy wszczął postępowanie w przedmiocie wymeldowania R.M. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. Wobec niemożności ustalenia aktualnego miejsca pobytu skarżącego organ I instancji, na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.), wystąpił do właściwego sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej. Postanowieniem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt IlI RNs 369/15, Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia III Wydział Nieletnich i Rodzinny ustanowił dla nieobecnego skarżącego kuratora w osobie E.M.. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent m.st. Warszawy orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w spornym lokalu. W dniu 11 sierpnia 2015 r. kurator odebrał decyzję organu I instancji doręczoną mu na podstawie art. 48 § 1 k.p.a. i w ustawowym terminie 14 dni nie wniósł od niej odwołania, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 17 sierpnia 2015 r. w Urzędzie m. st. Warszawy w Dzielnicy Śródmieście, skarżący po zapoznaniu się z aktami sprawy otrzymał kopię decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r., a nadto wykonał fotografię znajdującej się w aktach sprawy wszystkich dokumentów. Następnie w dniu 31 sierpnia 2015 r. nadał w Urzędzie Pocztowym Warszawa 1 odwołanie od powyższej decyzji. Pismem z dnia 11 września 2015 r. Wojewoda wezwał skarżącego do sprecyzowania, czy wniesione przez niego pismo z dnia 31 sierpnia 2015 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czy też odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. Jedocześnie skarżący został pouczony, że brak odpowiedzi lub udzielenie nieprecyzyjnych wyjaśnień będzie skutkowało potraktowaniem jego pisma jako odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. Wskazane wyżej pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 września 2015 r. Skarżący nie zajął w jego przedmiocie żadnego stanowiska. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 roku Wojewoda Mazowiecki powołując się na art. 134 w zw. z 129 § 2 k.p.a. stwierdził, że odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 roku w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy strona wniosła odwołanie w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., tj. w ciągu czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia jej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt SA/Bk 1283/99) wskazał, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji kuratorowi. Wyznaczony przez sąd przedstawiciel dla osoby nieobecnej dokonuje bowiem czynności w imieniu osoby reprezentowanej, a nie w swoim. Późniejsze doręczenie decyzji organu l instancji stronie reprezentowanej w postępowania administracyjnym przez kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 k.p.a., któremu została uprzednio doręczona decyzja w danej sprawie, nie powoduje dla strony otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie decyzję organu I instancji odebrał w dniu 11 sierpnia 2015 r. ustanowiony przez sąd kurator, stąd ostatnim dniem do skutecznego złożenia przez stronę odwołania był dzień 25 sierpnia 2015 r. Wniesienie przez skarżącego odwołania w dniu 31 sierpnia 2015 r. nastąpiło zatem z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia. Uchybienie terminu jest zaś okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy obowiązany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminu, określone w art. 134 k.p.a. Jeżeli w takiej sytuacji strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu lub też wniosek ten został rozpatrzony negatywnie, to należy orzec o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Wojewody z dnia 5 października 2015 r., wnosząc o uchylenie orzeczenia. Uzasadniając żądanie skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: - zaskarżone orzeczenie opiera się na niezawinionym przez skarżącego uchybieniu terminowi do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej powziętej wbrew przepisom prawa, a także wbrew Europejskiemu Kodeksowi Dobrej Praktyki Administracyjnej wydanemu i podpisanemu w Strasburgu w dniu 5 stycznia 2005 roku przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich P. Nikiforosa Diamandourosa), - wyznaczony dla skarżącego kurator E.M. nie wypełniła obowiązku ustalenia w Sądzie Rejonowym dla Warszawy - Śródmieścia faktu prowadzenia, nie zakończonego do dnia wniesienia skargi, postępowania I C 190/14 o przywrócenie skarżącemu posiadania spornego lokalu, - decyzja z dnia [...] lipca 2015 roku została wydana bez należytego zbadania przez organ stanu faktycznego sprawy, - skarżący nie opuścił dobrowolnie spornego lokalu, albowiem został z niego usunięty siłą przez A.P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 3654/15 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na art. 134 k.p.a., stwierdził, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązany jest ustalić, czy środek odwoławczy został wniesiony w ustawowym terminie. Wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., mającego charakter procesowy, jest równoznaczne z zamknięciem drogi do rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania co do jego meritum , oznacza brak możliwości skontrolowania prawidłowości decyzji organu I instancji w trybie kontroli instancyjnej. Zgodnie z art.129 § 2 k.p.a. ustawowy termin na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji wynosi czternaście dni od dnia otrzymania decyzji przez stronę. Przy uznaniu, że w niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny, a w szczególności odebrania w dniu 11 sierpnia 2015 r. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. przez kuratora, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 25 sierpnia 2015 r. Tym samym nadanie osobiście przez skarżącego w dniu 31 sierpnia 2015 r., drogą pocztową, odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2015 r. (po uprzednim wydaniu skarżącemu przez organ, w dniu 17 sierpnia 2015 r., kopii decyzji Prezydenta), skutkowało przyjęciem przez organ odwoławczy, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., już po upływie czternastu dni od dnia doręczenia jej kuratorowi skarżącego (6 dni zwłoki). Trafnie uznał Wojewoda, że na gruncie niniejszej sprawy ustawowy, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia doręczenia decyzji organu I instancji, działającemu w imieniu skarżącego kuratorowi dla osoby nieobecnej, ustanowionemu w przepisanym trybie przez sąd powszechny. Wyznaczony przez sąd przedstawiciel dla osoby nieobecnej dokonuje bowiem czynności w imieniu osoby reprezentowanej, a nie w swoim. Późniejsze doręczenie decyzji organu I instancji stronie reprezentowanej w postępowania administracyjnym przez kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 k.p.a., któremu została uprzednio doręczona decyzja w danej sprawie, nie powoduje dla strony otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania. Trafnie powołał organ w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1283/99. W tej sytuacji orzeczenie przez organ odwoławczy na podstawie art.134 k.p.a. było obligatoryjne. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego skarżący nie skorzystał z możliwości zmodyfikowania charakteru dokonanej czynności procesowej z wniesienia odwołania na wnioskowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., o której to możliwości pouczył skarżącego organ odwoławczy w wezwaniu z dnia 11 września 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącemu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a., polegające na zastosowaniu ww. przepisu w następstwie błędnego uznania, iż skarżący jest osobą nieobecną (nieznaną z miejsca pobytu), podczas gdy skarżący w dniu 17 sierpnia 2015 r. powziął wiedzę nt. treści zaskarżonej decyzji oraz przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego, a dodatkowo wskazując aktualny adres dla doręczeń, de facto przestał być osobą nieobecną, co skutkować powinno wygaśnięciem legitymacji kuratora do działania w imieniu skarżącego oraz ustaleniem dla niego terminu do złożenia odwołania liczonego na 14 dni od momentu otrzymania decyzji - zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie kwestionuje prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2016 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tym nie mniej jednak - w oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy – skarżący kasacyjnie stwierdził, że rozstrzygnięcie Sądu zostało wydane z naruszeniem przepisów - dając podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej. Podniósł iż ustanowiony dla skarżącego w trybie art. 34 k.p.a. kurator nie wykazał żadnej inicjatywy dla obrony słusznie uzasadnionych jego interesów, a tym samym nie sprostał ciążącym na nim obowiązkom kuratora. Powinien on w pierwszej kolejności przedsięwziąć wszelkie środki mające na celu w miarę możliwości skontaktowanie się z osobą którą reprezentuje, a także do skarżenia niekorzystnych dla reprezentowanego rozstrzygnięć organów. Tymczasem w aktach sprawy brak jest widocznych śladów jakiejkolwiek działalności kuratora w wyżej wskazywanym zakresie. Skoro przebywając w Urzędzie m. st. Warszawy dla Dzielnicy Śródmieście Skarżący w dniu 17 sierpnia 2015 roku otrzymał kopię decyzji w przedmiocie wymeldowania, to należy przyjąć, że dotychczasowa legitymacja kuratora do dalszego reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym definitywnie wygasła z tym dniem i od tej daty powinno liczyć się dla skarżącego bieg terminu 14-dniowego do zaskarżenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. W ten sposób liczony termin upływał w dniu 31 sierpnia 2015 r. i został przez skarżącego zachowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjne. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszeniu art. 34 k.p.a. i art. 48 k.p.a. sprowadzającego się do błędnego uznania przez organ II instancji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż termin do wniesienia odwołania winien być liczony od daty doręczenia decyzji ustanowionemu kuratorowi dla nieznanego z miejsca pobytu skarżącego, a nie od daty doręczenia jej kserokopii skarżącemu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on bezpodstawny. Sąd I instancji ustalił, że w związku z brakiem możliwości wskazania miejsca pobytu skarżącego, został wyznaczony przez sąd powszechny postanowieniem z dnia 29 maja 2015 roku na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. kurator dla osoby nieobecnej (skarżącego) celem jej reprezentowania w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z pobytu stałego, które to orzeczenie zostało wydane po uprzednim wystąpieniu przez organ o wyznaczenie przedstawiciela w oparciu o art. 34 k.p.a. Organ I instancji zasadnie zatem dokonał doręczeń w trakcie postępowania administracyjnego, w tym decyzji w przedmiocie wymeldowania temu przedstawicielowi, powołując się na art. 48 k.p.a. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsc pobytu doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 k.p.a. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania zaczął biec od momentu doręczenia decyzji przedstawicielowi. Natomiast późniejsze wydanie stronie postępowania kopii decyzji nie ma wpływu na bieg terminu, w szczególności nie przerywa biegu tego terminu i termin ten nie biegnie od nowa licząc od daty doręczenia kserokopii decyzji stronie, nie powoduje otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji. Należy nadmienić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają regulacje prawne, które zapewniają pełną ochronę stron postępowania administracyjnego, które na określonym etapie toczyło się z ustanowionym dla nich kuratorem w trybie art. 34 k.p.a. Jest to w szczególności instytucja przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej (art. 58 k.p.a.), czy też instytucja wznowienia postępowania (art. 148 i następne k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.