II OSK 1184/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1400/15 w zakresie odrzucenia skargi K. G. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie zwrotu przechowywanej broni postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r. sygn. II SA/Sz 1400/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę K. G. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie zwrotu przechowywanej broni. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z 26 sierpnia 2015 r. K. G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z wnioskiem o zwrot znajdującej się w depozycie Komendy Policji w Szczecinie broni myśliwskiej oraz amunicji. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w piśmie z dnia 15 września 2016 r. odmówił wnioskodawcy zwrotu żądanej broni palnej myśliwskiej i amunicji. Zdaniem Sądu, pismo to miało publicznoprawny charakter, gdyż wydane zostało przez organ władzy publicznej oraz w sposób jednostronny i władczy rozstrzygało o wniosku skarżącego oraz zostało skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Stosownie do art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576), Policja, a w przypadku żołnierzy zawodowych Żandarmeria Wojskowa, może za pokwitowaniem odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność posiadania broni osobie posiadającej broń zgodnie z przepisami, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwa określone w art. 15 ust. 1 pkt 6, do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania, na okres nie dłuższy niż 3 lata. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu odebrano broń i amunicję w toku śledztwa ([...]) oraz że Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie w dniu 4 grudnia 2014 r. wydał postanowienie o wydaniu odebranych K. G. dowodów rzeczowych w postaci broni i amunicji. Powyższe fakty skutkują stwierdzeniem, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 15 września 2015 r. odmawiające zwrotu skarżącemu broni palnej myśliwskiej i amunicji dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlega kognicji sądu administracyjnego. Jednakże, aby czynność taka mogła być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego, jak wyjaśnił Sąd I instancji, powinna była być poprzedzona wyczerpaniem złożenia w ustawowym terminie środków zaskarżenia do właściwego organu administracji publicznej. Skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm.), dalej: p.p.s.a., stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. K. G. zaskarżył pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 15 września 2015 r., w odpowiedzi na zobowiązanie Sądu oświadczając, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożył do Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r., Sąd I instancji uznał jednakże, że pismo to nie mogło stanowić wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż stanowiło ono akt inicjujący postępowanie w sprawie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mogło być przy tym aktem wcześniejszym niż zaskarżona czynność i powzięcie wiadomości o tejże czynności. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga nie została skutecznie wniesiona, co skutkować musiało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył K. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 19 ust. 1a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem, że na podstawie tych przepisów skarżący pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r. zainicjował jakiekolwiek postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 15 września 2015 r., podczas gdy przepisy te nie przewidują takiego trybu działania skarżącego, który - w sytuacji zaistnienia stanu naruszenia prawa przez KWP, tj. bezpodstawnego niedokonania zwrotu broni i amunicji - żądał jedynie usunięcia tego naruszenia, w efekcie czego pismo skarżącego z dnia 26 sierpnia 2015 r. należało traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie jako pismo inicjujące jakiekolwiek postępowanie administracyjne, zaś pismo KWP było odpowiedzią na wezwanie skarżącego, tak jak najwyraźniej traktował te pisma organ, kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w związku z czym została wypełniona dyspozycja art. 52 § 3 p.p.s.a.; - art. 52 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia przez Sąd całokształtu stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na niezasadnym przyjęciu, że pismo z dnia 26 sierpnia 2015 r. było wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie administracyjnej, podczas gdy było ono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez KWP w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji odrzucenie skargi jako przedwczesnej w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismami z dnia 22 stycznia 2015 r. i 15 września 2015 r. skarżący został poinformowany o braku możliwości wydania należącej do niego broni i amunicji, gdyż po otrzymaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu 8 stycznia 2015 r. postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. o zwrocie dowodów rzeczowych w postaci broni palnej i amunicji, podstawę do dalszego deponowania broni skarżącego stanowił art. 19 ust. 1a ustawy o broni i amunicji. W ocenie organu skarżący nie dochował trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. ani w odniesieniu do pisma z dnia 22 stycznia 2015 r., ani w odniesieniu do pisma z dnia 15 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 52 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegający na zaniechaniu prawidłowego rozważenia przez Sąd całokształtu stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie błędu w określeniu przedmiotu zaskarżenia. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że wadliwością było obarczone określenie przedmiotu zaskarżenia łączonego przez Sąd z "czynnością Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie zwrotu przechowywanej broni". Na tle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjęty przez ustawodawcę podział przedmiotu zaskarżenia na "akty" oraz "czynności" wynika z różnic jakie cechują te dwie prawne formy działania organu administracji. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odróżnia, jak się przyjmuje, jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on określoną formę zewnętrzną (np. pisma adresowanego do zainteresowanego, opublikowania wykazu). Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2748/12). W rozpoznawanej sprawie odmowy zwrotu przechowywanej broni i amunicji nie można wiązać z nieokreśloną "czynnością" podjętą przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, ile z jego sformalizowaną postacią tj. pismem organu odmawiającym skarżącemu zwrotu broni i amunicji uzasadnionym przez organ odwołaniem się do dyspozycji art. 19 ust. 1a ustawy o broni i amunicji. Przyjmując, że wskazane w powołanym przepisie uprawnienie polegające na "odebraniu za pokwitowaniem broni i amunicji oraz dokumentów potwierdzające legalność posiadania broni" może przybrać również tę szczególną formę, jaka ma związek z odmową zwrotu broni i amunicji, jeżeli te nie mogła zostać odebrana, albowiem znajdowała się już w posiadaniu organu Policji w dacie zastosowania art. 19 ust. 1a cyt. ustawy, nie może ulegać wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego powinien być w takim przypadku ten akt administracyjny, który stanowił władcze oświadczenie woli organu o zastosowaniu w stosunku do zainteresowanego ww. przepisu administracyjnego prawa materialnego. Zgodnie z zasadą dyspozycyjności wynikającą z istoty każdego postępowania spornego, skarżący jest upoważniony do określenia, które działanie organu administracji uznaje on za wadliwe i z tego względu stanowi ono przedmiot jego skargi do sądu administracyjnego, co powoduje, że w konkretnym przypadku zakresem skargi może zostać objęty nieprawidłowo również inny akt aniżeli ten, który faktycznie dotyczył uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kompetencje sądu administracyjnego nie obejmują bowiem możliwości wkraczania w prawo podmiotowe osoby w odniesieniu do urzeczywistnienia jej woli uzyskania od sądu ochrony i jej zakresu. Przyjmowane skutki autonomii procesowej strony, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą prowadzić jednakże do sytuacji, w której rola sądu ogranicza się do formalnego odwołania się do treści pisma (skargi) strony z całkowitym pominięciem treści jej dalszych oświadczeń dookreślającym zakres żądanej ochrony sądowej. Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie nie została przez Sąd prawidłowo rozważona, co prowadziło do naruszenia art. 52 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O ile bowiem z treści skargi z 26 października 2015 r. można było wywieść, że przedmiotem zaskarżenia zostało objęte pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 15 września 2015 r., o tyle treść pisma wyjaśniającego z dnia 1 lutego 2016 r., które skarżący przedstawił na wezwanie Sądu, wskazywała na to, że rzeczywistym zamiarem skarżącego było objęcie skargą pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2015 r. informującego skarżącego o tym, że broń myśliwska i amunicja zostaną zabezpieczone w depozycie Policji do czasu zakończenia śledztwa. Wskazywało na to oświadczenie, że pismo skarżącego z dnia 26 sierpnia 2015 r. powinno być uważane za skierowane do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Inna interpretacja podejmowanych przez skarżącego działań związanych z zaskarżeniem odmowy zwrotu przechowywanej broni i amunicji byłaby nieuprawniona, albowiem musiałaby zostać oparta na nielogicznym uznaniu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzedzało podjęcie zaskarżonego aktu lub też wynikać z niebudzącego wątpliwości stwierdzenia, że skarżący w całości pominął ogólnie ujęty obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie, tj. po dowiedzeniu się o wydaniu wadliwego aktu lub podjęciem takiej czynności bezpośrednio wniósł na nie skargę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie powyższego stwierdzenia nie sposób wyrazić w sytuacji, gdy Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. wiążąco odmówił skarżącemu zwrotu broni myśliwskiej i amunicji i odnosząc się do treści tego pisma skarżący w kolejnym piśmie z 26 sierpnia 2015 r. szczegółowo przedstawił przyczyny, z powodu których uważa to działanie organu za bezprawne. Wskazywane pismo z 26 sierpnia 2015 r. nazwane "wnioskiem o wydanie przedmiotu z depozytu" powinno było być w sprawie z tego względu kwalifikowane przez Sąd I instancji jako wezwanie stanowiące wywiązanie się przez stronę z wymogu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennego stanowiska, opartego na ustaleniu, że ww. pismo stanowiło dopiero "akt inicjujący postępowanie w sprawie" było w tych warunkach wadliwe, prowadząc do naruszenia przez Sąd art. 52 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, także Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w odpowiedzi na skargę dostrzegł trudność w prawidłowym odczytaniu intencji skarżącego w oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia, co wiązało się ze zwróceniem uwagi Sądu na znaczenie jakie dla sprawy ma pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2015 r. W ocenie organu, tenże akt w rzeczywistości stanowił o uprawnieniach skarżącego, co nakazywało uznać, że powinien być on również traktowany za faktyczny przedmiot skargi z dnia 26 października 2015 r. Należy zastrzec, że powyższe stanowisko dotyczy wyłącznie tejże kwestii, która ma związek z wywiązaniem się przez skarżącego z wymogu poprzedzenia wniesienia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie przesądza natomiast, czy złożona przez skarżącego skarga może doprowadzić do przeprowadzenia skutecznej kontroli legalności odmowy zwrotu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie broni i amunicji, albowiem art. 52 § 3 p.p.s.a. wymaga, by wezwanie na piśmie właściwego organu nastąpiło w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu kwestionowanego aktu. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie termin ten nie został dochowany, albowiem po doręczeniu skarżącemu pisma z dnia 22 stycznia 2015 r. (zostało doręczone w dniu 27 stycznia 2015 r.) zwrócił się on do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dopiero po siedmiu miesiącach (26 sierpnia 2015 r.). Stosownie do art. 52 § 3 in fine p.p.s.a., sąd może jednak uznać, że uchybienie powyższego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, stąd przy ponownej ocenie dopuszczalności skargi Sąd I instancji powinien rozstrzygnąć, z jakich powodów skarżący odstąpił od terminowanego wezwania organu do zgodnego z prawem działania i czy powody te mogą zostać uznane za usprawiedliwione. Powyższa okoliczność nie była przedmiotem oceny Sądu I instancji i jej przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne. W zaznaczonym zakresie pogłębionej oceny wymaga to, czy pomiędzy doręczeniem skarżącemu pisma z dnia 22 stycznia 2015 r. a wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w dniu 26 sierpnia 2015 r., czy też w okresie wcześniejszym, skarżący kierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie jeszcze inne pisma dotyczące zwrotu przetrzymywanej broni i amunicji. Z treści pisma skarżącego z dnia 1 lutego 2016 r. wynika, że po wydaniu postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. miał on, jak wskazuje, "kilka razy" zwracać się z prośbą o wydanie broni i otrzymywać odpowiedzi odmowne. Przekazane przez organ akta sprawy tych wniosków nie zawierają, co powinno zostać wyjaśnione jako że dotyczy okoliczności mogącej mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności kierunek rozstrzygnięcia o skierowaniu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie. Uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.).