I OSK 1423/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1354/15 w sprawie ze skargi K. I. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2016 roku sygn. akt II SA/Wa 1354/15 wydanym w sprawie ze skargi K. I. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 roku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku Prezes Rady Ministrów w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) odmówił K. I. udostępnienia informacji publicznej w postaci przesłania kopii decyzji wydanych przez Komisję rozpatrującą wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne (dalej jako: Komisja), na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006, Nr 216, poz. 1584 ze zm., dalej: ustawa antykorupcyjna), w okresie od 2010 roku do dnia złożenia wniosku o udostępnienie tej informacji. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją wydaną przez Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] lipca 2015 roku. W uzasadnieniu organ powołał się na ochronę prywatności osób, których dotyczyły wymienione we wniosku decyzje. Wskazał, że decyzje zawierają dane osobowe tych osób (ich imiona i nazwiska), a ochrona prywatności ma rangę normy konstytucyjnej (zawartej w art. 47 Konstytucji RP). Dodał, że ratio legis uregulowań antykorupcyjnych wynikających z treści art. 7 ustawy antykorupcyjnej sprowadza się do tego, że ocena skrócenia rocznego zakazu zatrudnienia u przedsiębiorcy w stosunku do którego osoba, która zaprzestała pełnienia funkcji publicznej, brała udział, z racji swojego stanowiska lub funkcji, w wydaniu rozstrzygnięć, dotyczy tylko tej osoby. Skoro osoba ta nie pełni już funkcji publicznej, to służy jej ochrona prywatności i ochrona dóbr osobistych. Skargę na to rozstrzygnięcie wniósł K. I., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Podniósł, że przepisy o ochronie danych osobowych nie mają w sprawie zastosowania - nie odnoszą się do osób, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej. Podkreślił, że przepis ten jest przepisem antykorupcyjnym, a informacje o osobach pełniących (zarówno w przeszłości, jak i obecnie) funkcje publiczne winny być standardem polityki antykorupcyjnej. Zarzucił, że organ nie powiązał odmowy udostępnienia informacji publicznej z ochroną dobra z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: u.d.i.p.) uchylił obie wydane w sprawie decyzje, uznając, że organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 7 ustawy antykorupcyjnej w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowią informacje publiczne i w udostępnieniu tych informacji, tj. kopii decyzji wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej odnoszących się do zatrudnienia osób publicznych po zaprzestaniu pełnienia przez nie funkcji publicznych, nie ma zastosowania ochrona prywatności wynikająca z art. 47 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Celem ustaw antykorupcyjnych jest bowiem transparentność działań osób publicznych nie tylko w czasie ich wykonywania, ale też po ich zakończeniu (przez okres roku). Skoro osoba publiczna po zakończeniu pełnienia funkcji publicznej domaga się ograniczenia zakazu podjęcia zatrudnienia przed upływem roku, opinia społeczna winna poznać motywy ograniczenia tego okresu karencji. Sąd I instancji podkreślił, że inna wykładnia wypaczałaby sens ustaw antykorupcyjnych i mogłaby powodować, że osoby tuż po zakończeniu działalności publicznej łamałyby zakaz, o którym mowa w art. 7 przywołanej ustawy, zasłaniając się prawem do prywatności. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie konstytucyjne prawo do prywatności podlega ograniczeniu na rzecz prawa do informacji. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezes Rady Ministrów, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku do tego podstaw, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku jej kontroli z punktu widzenia celowości i słuszności mimo braku możliwości stosowania takich kryteriów. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 ustawy antykorupcyjnej w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób, które zaprzestały pełnienia funkcji publicznej, podczas gdy u.d.i.p. wyłącza takie ograniczenie tylko w stosunku do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, a ustawa antykorupcyjna nie ogranicza prywatności osób, które przestały pełnić funkcję publiczną. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano też na błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 ustawy antykorupcyjnej poprzez przyjęcie, że do decyzji wydanych na podstawie tego przepisu, odnoszących się do zatrudnienia osób, które zaprzestały pełnienia funkcji publicznych, nie ma zastosowania ochrona prywatności - art. 47 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podczas gdy art. 7 ustawy antykorupcyjnej nie wyłącza ochrony prywatności w stosunku do osób, które składają wniosek o wyrażenie zgody na zatrudnienie przed upływem roku od czasu zaprzestania pełnienia funkcji publicznej; a także poprzez przyjęcie, że osoby, które zaprzestały zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w art. 1 oraz w art. 2 pkt 1-3 i 6-6b, są nadal osobami publicznymi. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek składany do Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne powołanej przez Prezesa Rady Ministrów może złożyć jedynie osoba, która przestała już pełnić funkcję publiczną. Zatem zarówno wniosek, jak i postępowanie nim zainicjowane, zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, dotyczą osoby, która nie pełni już funkcji publicznej. Zakaz zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy nie wiąże się więc z równoczesnym pełnieniem funkcji publicznych, ale rozciąga się na okres roczny, licząc od zaprzestania pełnienia takiej funkcji. Powołany przepis art. 7 ustawy antykorupcyjnej odnosi się zatem do osób, które zakończyły już służbę publiczną. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Tymczasem osoby, o których mowa w przedmiotowej regulacji, nie zajmują stanowisk publicznych w związku z czym nie mają wpływu na majątek państwowy, czy na kształtowanie treści zadań w sferze publicznej. Podkreślił również, że celem postępowania przed Komisją jest wyrażenie zgody na zatrudnienie, które wnioskujący zamierza podjąć w przyszłości (w razie otrzymania zgody). Zatem postępowanie to nie odnosi się tylko do zdarzeń związanych z działalnością publiczną. Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę na jednoznaczną - w jego ocenie - gramatyczną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Mianowicie, przepis ten ustanawia ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, wyłączeniem obejmując jedynie osoby pełniące funkcję publiczną. Przepis art. 7 ustawy antykorupcyjnej w żaden sposób nie rozszerza tego wyłączenia. W tej sytuacji, przy niebudzącej wątpliwości wykładni gramatycznej, zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można interpretować tego przepisu z uwagi na jego cel. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że osoby publiczne, które zaprzestają pełnienia funkcji publicznej nie podlegają ochronie prywatności w zakresie zgody na podjęcie przez nich działalności zarobkowej u przedsiębiorcy, jeżeli przed upływem roku od zaprzestania pełnienia tej funkcji brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji wynikające z zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia. Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że żądana informacja, tj. kopie decyzji o których mowa w art. 7 ust. 2 i 5 ustawy antykorupcyjnej, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz to, że w tych decyzjach zawarte są informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mające związek z pełnieniem tych funkcji, dotyczące prywatności tych osób. Obok ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej, istnieje konstytucyjne prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, wynikające ze wskazanego już art. 47 Konstytucji RP oraz autonomia informacyjna jednostki przewidziana w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Skoro prawo do ochrony danych osobowych zostało zagwarantowane w normach konstytucyjnych, to ewentualne ograniczenie tego prawa, może być uzasadnione jedynie względami wyjątkowymi, odnoszącymi się do praw i wolności obywatelskich, wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz", C. H. Beck 2012, s. 297). Stosownie do tych uregulowań konstytucyjnych prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ustanowionemu w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednak z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Wyłączenie to jest więc wyjątkiem od zasady ochrony prywatności. Takie uregulowanie styku prawa do informacji i ochrony prywatności jest rezultatem wyważenia wartości tych trzech chronionych konstytucyjnie praw. Granice ochrony życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne były przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał stwierdził, że art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 4 konstytucji RP (OTK-A 2006/3/30). Według Trybunału Konstytucyjnego, wykładnia i stosowanie przepisu art. 5 ust. 2 zdanie drugie musi uwzględniać wyjątkowy charakter tej regulacji oraz założenia wyprowadzone bezpośrednio z norm art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 47 Konstytucji RP (uzasadnienie powołanego wyroku TK, OTK-A 2006/3/30, s. 16-17). Żądane przez wnioskodawcę decyzje są wydawane na podstawie art. 7 ustawy antykorupcyjnej. Za Sądem pierwszej instancji należy tu powtórzyć, że powyższy przepis, kwalifikowany jako przepis antykorupcyjny, ma na celu uniemożliwienie wykorzystywania pełnionej funkcji czy zajmowanego stanowiska do załatwiania prywatnych interesów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK 1999 nr 5, poz. 101). W art. 7 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne chodzi o zakaz przejawiania jakiejkolwiek późniejszej aktywności zawodowej u określonych pracodawców przez osobę, która zaprzestała pełnienia funkcji publicznej. Wprowadzenie rocznego zakazu zatrudnienia u przedsiębiorcy, w stosunku do którego osoba publiczna brała udział w rozstrzyganiu spraw danego przedsiębiorcy, nie dotyczy osób publicznych, ale osób które zaprzestały już pełnienia funkcji publicznej. Chodzi o to, że fakt nadużywania funkcji publicznej może ujawnić się dopiero po zakończeniu jej pełnienia. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej ma zapobiegać takim sytuacjom, w których osoba pełniąca funkcje publiczne podejmuje decyzje w stosunku do danego przedsiębiorcy w taki sposób, by zapewnić sobie u niego posadę na przyszłość, po zakończeniu pełnienia funkcji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 czerwca 1999 r. podkreślił, że postawa wysokich urzędników publicznych, polegająca na zagwarantowaniu sobie pozycji na przyszłość, w praktyce może być bardziej naganna niż "bieżące" nadużywanie funkcji. Osoba, która liczy się z zakończeniem służby publicznej – nie obawia się już odpowiedzialności politycznej, zwłaszcza wobec wyborców, w razie sprzeniewierzenia się swym obowiązkom. Osoby pełniące funkcje publiczne wskazane w punkcie 7 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej mogą jednak wystąpić do komisji powołanej przez Prezesa Rady Ministrów o wyrażenie zgody na zatrudnienie u wskazanych tam przedsiębiorców przed upływem roku (art. 7 ust 2 tej ustawy). Komisja rozpoznając wniosek wydaje decyzję (art. 7 ust. 5 tej ustawy), których żądanie udostępnienia jest przedmiotem niniejszej sprawy. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, uregulowanie zawarte w art. 7 ustawy antykorupcyjnej ma na celu transparentność działań osób publicznych nie tylko w czasie ich pełnienia, ale też po zakończeniu pełnienia tych funkcji (przez okres roku). W przedstawionych wyżej uwarunkowaniach prawnych Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 należy interpretować w ten sposób, że ograniczenie prawa do informacji publicznej dotyczy osób pełniących funkcje publiczne nie tylko aktualnie, ale również w przeszłości - jeżeli oczywiście żądana informacja ma związek pełnieniem tych funkcji. Skoro w związku z pełnioną funkcją, osoby wymienione w art. 1 i art. 2 pkt 1-3 i 6-6b ustawy antykorupcyjnej, nie mogą przez okres roku być zatrudnione u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w rozstrzygnięciu w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy, ale mogą być od tego zakazu zwolnione, to informacje dotyczące tych okoliczności mają związek z wykonywaniem funkcji publicznej. Zatem informacje takie nie są objęte ograniczeniem ze względu na prawo do prywatności tych osób, których dotyczy ta informacja. Interpretacja art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy antykorupcyjnej przyjęta przez Prezesa Rady Ministrów wypaczałaby i niweczyła w części cel ustawy antykorupcyjnej i mogłaby powodować, że przypadki osób łamiących tuż po zakończeniu działalności publicznej zakaz, o którym mowa w art. 7 przedmiotowej ustawy, nie zostałyby ujawnione. Ochrona prawa do prywatności uniemożliwiałaby bowiem kontrolę społeczną pod względem tego, czy taka osoba uzyskała zgodę Komisji. Ponadto, skoro osoba publiczna po zakończeniu pełnienia tej funkcji domaga się ograniczenia zakazu podjęcia zatrudnienia przed upływem roku, opinia publiczna winna poznać motywy ograniczenia tego okresu karencji, a przez to mieć możliwość poddać oceny działalności Komisji rozpoznającej sprawy na podstawie art. 7 ustawy antykorucyjnej. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy Prezes Rady Ministrów powołując się na prawo do prywatności tych osób odmówił udostępnienia przedmiotowych decyzji w całości. W konsekwencji decyzje Komisji wydane w tym przedmiocie winny podlegać udostępnieniu zgodnie z art. 61 Konstytucji w zw. z art. 10 u.d.i.p. W rezultacie za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 ust 1 i 2 ustawy antykorupcyjnej w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 47 Konstytucji RP. Nie można też się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ Sąd pierwszej instancji przyjął właściwe kryterium kontroli zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem. Sąd nie uwzględnił skargi opierając się na kryterium celowości i słuszności, przyjął natomiast wykładnię celowościową przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, do czego był oczywiście uprawniony. Mając powyższe wywody na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.