II OW 137/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko – ziemskiego w Krakowie a Wójtem Gminy Michałowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy gromadzenia gruzu i innych elementów konstrukcyjno – budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko - ziemskiego w Krakowie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z dnia 23 października 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko – ziemskiego w Krakowie wniósł na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko – ziemskiego w Krakowie a Wójtem Gminy Michałowice poprzez wskazanie Wójta Gminy Michałowice jako organu właściwego w przedmiocie rozpatrzenia sprawy gromadzenia gruzu i innych elementów konstrukcyjno – budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że w dniu 1 kwietnia 2014 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego pismo Gminy Michałowice z dnia [...] marca 2014 r., w którym powołano się na skargi mieszkańców i zwrócono o kontrolę m.in. na działkach nr [...] w miejscowości Wola Więcławska. Dnia [...] kwietnia 2014 r. inspektorzy PINB przeprowadzili na terenie w/w działek kontrolę, podczas której stwierdzono "...gromadzenie na terenie działki nr [...] dużej ilości materiałów budowlanych po rozbiórce obiektów i urządzeń budowlanych, tj. zniszczonych elementów konstrukcji żelbetowych, metalowych części instalacyjnych oraz gruzu po rozbiórce obiektów. Wysokość nawiezionego gruzu wynosi ok. 2,0, - 3,0 m". Pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformowano Wójta Gminy Michałowice o wynikach przeprowadzonej kontroli i przypomniano, że postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. przekazano do Wójta Gminy Michałowice skargę J. K. w przedmiocie wykonywanych na w/w działce robót. W piśmie PINB poinformowało, że nie stwierdzono wykonywania na terenie w/w działek robót budowlanych, w szczególności odniesiono się do faktu gromadzenia gruzu i innych elementów na przedmiotowym terenie. W odpowiedzi Wójt Gminy Michałowice pismem z dnia [...] czerwca 2014r. nie zgodził się ze stanowiskiem PINB wskazując, że na terenie w/w działek realizowana jest inwestycja na podstawie zgłoszenia do Wydziału Architektury, Budownictwa, Inwestycji i Remontów Starostwa Powiatowego w Krakowie polegająca na wymianie wierzchniej warstwy gruntu na działkach nr [...] tłuczniem i żwirem. Gromadzone elementy mają posłużyć do utwardzenia terenu, co jest niezgodne ze zgłoszeniem. W związku z kolejnym pismem Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] lipca 2015 r., domagającym się informacji na temat podjętych przez PINB działań, organ podjął decyzję o skierowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w w/w przedmiocie. Stanowisko PINB oparte jest na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym tematu gromadzenia gruzu i innych odpadów na terenie działek. Wnioskodawca powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 813/06, podniósł, że "ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego", z kolei budowa to -"wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 ww. ustawy). Pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnia zaś art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obiekt ten należy rozumieć: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekt małej architektury". "Samo gromadzenie na działce ziemi, gruzu i odpadów (...) nie stanowi budowy obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego". W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wójt Gminy Michałowice wniósł o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy gromadzenia gruzu i innych elementów konstrukcyjno – budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice. Podkreślono, że właściciel działek poinformował, że materiały są gromadzone w celu utwardzenia działek nr [...] w miejscowości Wola Więcławska. Na przedmiotowe utwardzanie terenu w/w działek właściciel dokonał zgłoszenia do Wydziału Architektury, Budownictwa Inwestycji i Remontów Starostwa Powiatowego F. W. (kopia zgłoszenia w aktach sprawy). Organ zaznaczył, że zgodnie z ustawą o odpadach odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W niniejszej sprawie właściciel zgromadzonych materiałów nie zamierza się pozbyć i są mu potrzebne do utwardzenia terenu, przy czym jest to niezgodne ze zgłoszeniem, gdyż wykonanie robót budowlanych miało polegać na zastąpieniu wierzchniej warstwy gruntu na działkach [...] tłuczniem i żwirem. Równocześnie na szerokości działek [...] nawieziono hałdę ziemi i powstała budowla ziemna - kopiec stwierdzony również przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli w dniu [...] kwietnia 2014r. (pismo [...] z dnia [...] maja 2014). Wójt Gminy Michałowice podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury; w przepisie tym wymieniono między innymi budowle ziemne. Takie budowle wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i sporządzenia projektu. Zlekceważenie tego obowiązku może się skończyć koniecznością zalegalizowania lub rozbiórki obiektu. Podkreślono, ze kształt i wielkość kopca ulega stale zmianom, gdyż inwestor planuje na przedmiotowej hałdzie ziemi, po osiągnięciu docelowej wielkości, postawić pomnik (wizualizacja pomnika w aktach sprawy). W kwestii "budowy nasypów ziemi" przywołano stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 731/07), iż "Budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał czy wykonany z ziemi kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych." Zdaniem Wójta Gminy Michałowice usypane wzniesienie terenu (wysokość ok. 15 m) z ziemi jest budowlą ziemną. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej (w aktach sprawy) przedmiotowy kopiec ma charakter kubaturowy, jest widoczny i istnieje w kategoriach obiektywnych. Tym samym powyższy obiekt podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę dokonane zgłoszenia, wyjaśnienia inwestora oraz stan wykonanych i stwierdzonych robót Wójt Gminy Michałowice zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zajęcie się sprawą wykonywania robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem oraz samowoli budowlanej (wykonany kopiec). Do odpowiedzi na wniosek załączono akta sprawy wraz z płytą CD z dokumentacją fotograficzną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 22), dalej k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z mocy nowelizacji art. 15 p.p.s.a., dokonanej przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), z dniem 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spory, o których mowa w art. 4, wydaje postanowienie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine p.p.s.a. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Z istoty sporów, o jakich mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia, który organ właściwy jest do rozpatrzenia sprawy gromadzenia gruzu i innych elementów konstrukcyjno – budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice. Nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego ( art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409, dalej: ustawy - Prawo budowlane), przy czym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego - art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1- 3 ustawy - Prawo budowlane zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4 art. 80 ustawy - Prawo budowlane (ust. 4 dotyczy dziedziny górnictwa), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 - art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, jednoznacznie wynika, że w sprawach wymienionych w tym przepisie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ pierwszej instancji, sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, zauważyć należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. przekazał Wójtowi Gminy Michałowice pismo J. K. w sprawie robót ziemnych prowadzonych przez M. P. na terenie działek nr [...] w Woli Więcławskiej, a także w sprawie nawiezienia gruzu budowlanego. Wójt Gminy Michałowice prowadzi postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działek nr [...] miejscowości Wola Więcławska, przy czym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. zawiesił to postępowanie, gdyż w dniu 16 czerwca 2014r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego sprawę samowoli budowlanej, w wyniku której powstał "kopiec" oraz działań inwestora niezgodnych z dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych. Wójt Gminy Michałowice powyższe kwestie uznał za zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów. A zatem, przed Wójtem Gminy Michałowice jest w toku postępowanie w sprawie usunięcia odpadów. Jednocześnie podkreślić należy, że w dniu 5 stycznia 2011r. M. P. (właściciel wskazanych wyżej działek) dokonał w Starostwie Powiatowym w Krakowie – Wydział Architektury, Budownictwa, Inwestycji i Remontów, Filia w Węgrzycach zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu gruntu na działkach budowlanych nr [...] w miejscowości Wola Więcławska – na którą to okoliczność zasadnie wskazuje Wójt Gminy Michałowice. Nadto w aktach sprawy znajduje się wyjaśnienie M. P., że złożone na działkach materiały budowlane "bloczki ceglane, cegła z rozbiórki, kostka brukowa, płyty chodnikowe, płyty betonowe, gruz betonowy, konstrukcje stalowe" przeznaczone są pod inwestycję, na którą uzyskał "zgodę". Wskazanego wyżej zgłoszenia robót budowlanych M. P. dokonał już po wydaniu przez Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego postanowienia z dnia [...] października 2010 r. o przekazaniu Wójtowi Gminy Michałowice pisma J. K. W tej sytuacji zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie działania podjęte przez M. P. mieszczą się w ramach dokonanego w 2011r. zgłoszenia robót budowlanych. Kwestie zaś dotyczące zgodności prowadzenia robót budowlanych z dokonanym zgłoszeniem, jak też kwestie dotyczące prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, w tym także do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy rozstrzyganie o losach ewentualnej samowoli budowlanej (art. 48-51 ustawy - Prawo budowlane ). Powyższe oznacza, że właściwym do załatwienia niniejszej sprawy jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego w Krakowie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji postanowienia.