IV SAB/Wr 290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w W. na rzecz P. G. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 8 września 2014 r. K. M., dziennikarz dziennika "[...]", powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t. j. Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.p.) wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w W. (dalej Z.O. PZŁ) o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowo wstępujących do P.Z.Ł., poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników z podaniem dat odbywania kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Pismem z dnia 15 września 2014 r. Zarząd Okręgowy zwrócił się do redakcji Dziennika Myśliwych "[...]" z zapytaniem dotyczącym osoby występującej z opisanym powyżej wnioskiem, żądając nadesłania stosownego upoważnienia. W skardze z dnia 9 października 2014 r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" (zwany dalej stroną lub skarżącym) zarzucił Zarządowi Okręgowemu bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na opisany powyżej wniosek, czym naruszono art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwanej dalej w skrócie ustawa) w zw. z art. 3a u.p.p. Strona skarżąca podkreśliła, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W przedmiotowej sprawie organ, którego bezczynność została zaskarżona, wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, polegające m.in. na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących. Zdaniem strony skoro wykonywane zadania mają charakter publiczny, zatem informacja o działalności organów Polskiego Związku Łowieckiego, winna być udzielana na wniosek tak prasy jak i każdego obywatela RP. Powołując się na treść art. 42 ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) skarżący podkreślił również, że działalność PZŁ obejmuje także ustalanie wysokości opłat za szkolenia i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania z uwzględnieniem przy tym poniesionych kosztów. Zatem informacja dotycząca ustawowych zadań Związku realizowanych w imieniu państwa, o którą wnioskował skarżący – w jego ocenie – spełnia kryteria do uznania jej za informację publiczną. Strona podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o której mowa w przepisach o udostępnieniu informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji w żądanym zakresie w ciągu czternastu dni oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Z.O. P.Z.Ł. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, ewentualnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a W uzasadnieniu podał, że organ w niniejszej sprawie postąpił prawidłowo i nie można doszukać się w jego postępowaniu bezczynności, ponieważ na gruncie u.p.p. pojęcie bezczynności nie istnieje. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na gruncie u.p.p. dopuszczalna jest wyłącznie w przypadku określonym w art. 4 ust. 4 u.p.p. Zatem droga sądowa "otwiera się" po uprzednim żądaniu redaktora naczelnego do sporządzeni odmowy na piśmie - zgodnej z art. 4 ust. 3 u.p.p. W niniejszej sprawie takiego żądania nie było, zatem skarga ulega odrzuceniu. Żądanie redaktora naczelnego o sporządzenie odmowy na piśmie, nie zostało doręczone do organu. Wnioskodawca swoje żądania oparł na podstawie art. 11 ust. 1 u.u.p. - zatem żądał on informacji prasowej. Art. 3a prawo prasowego nakazuje stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej, nakazuj stosowanie zarówno organowi jak i wnioskodawcy. Gdyby skarżący domagał się udzielenia informacji publicznej, zasady logicznego rozumowania nakazują przyjąć, iż złożyłby wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca, jako podmiot - z założenia -profesjonalnie pozyskujący informację sam ocenił, że żąda informacji prasowej i w takim trybie wniosek jest rozpoznawany. Ponadto, organ także ocenił, że strona żąda informacji prasowej. Zarząd Okręgowy wezwał stronę do wykazania, że posiada uprawnienie do uzyskania wzmiankowanej informacji, ponieważ wnioskodawca nie jest mu znany, jak też nie dysponuje żadną inną formą potwierdzenia, iż wzmiankowana osoba jest dziennikarzem albo posiada upoważnienie redakcji. Do momentu potwierdzenia przez dziennik "[...]", zdaniem organu, brak jest możliwości udzielenia informacji prasowej K. M.. Powyższego nie zmieniałoby także zastosowanie art. 3a pr. pras., którego zastosowanie w niniejszej sprawie organ kwestionuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 3a u.p.p.) – w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek pochodzi od prasy – dziennika "[...]", który w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p., zgodnie z którym obejmuje ona również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. K. M. powoływał się w nim na upoważnienie redaktora naczelnego, wniosek ten posiada znak i nagłówek dziennika "[...]", wnioskodawca oświadczył, że jest dziennikarzem tego dziennika, wskazał jego dane teleadresowe, a jako podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 u.p.p. z tej racji nie ma podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]". Żądanie o udzielenie informacji zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13 uznał, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Należy ponadto skonstatować, że osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie jak osoba działająca na podstawie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie stosuje się w przypadku takiej osoby zapisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Lublinie z dnia 23 października 2012 r., II SA/Lu 372/12, Lex nr 1234349, w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2013 r., II SA/Bk 230/13, Lex nr 1328565). W związku z powyższym, adresat wniosku powinien dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy tez rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru. Należy pamiętać, że ustawa z 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r. II SAB/Bk 3/13, Lex nr 1301236). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawodawca zobowiązał Polski Związek Łowiecki do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej, a przez to unormowanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wynika to bowiem art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), w którym określono zadania m. in.: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Za uznaniem jako mającej charakter działalności publicznoprawnej Polskiego Związku Łowieckiego przemawia także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie). W niniejszej sprawie zastosowanie miały wobec tego – na mocy art. 3a Prawa prasowego – przepisy ustawy o informacji publicznej. Z.O. P.Z.Ł. wnioskowanej informacji nie udzielił. Z tej racji Sąd musiał stwierdzić bezczynność, ponieważ do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie załatwił wniosku skarżącego. Z.O. P.Z.Ł. nie dostosował się do obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Jeżeli bowiem żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną, to ustawa ta przewiduje tylko trzy możliwe zachowania organu: 1) udostępnienie informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, 2) umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, 3) odmowę udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w sposób zgodny z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, a umorzenie lub odmowa wymaga wydania decyzji, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy. Poza tym należy podkreślić, że przepisy ustawy wskazują w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W związku z tym należy stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności lub wydania decyzji określonej treści. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Jednocześnie Sąd stwierdza, że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, lecz owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ Z.O. P.Z.Ł. podjął czynności tj. wezwał skarżącego do nadesłania upoważnienia K. M. do reprezentowania dziennika "Łowiecki". Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku.