I OSK 1089/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 291/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 291/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu do załatwienia wniosku z dnia 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami. Orzekł także, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że pismem z dnia 8 września 2014 r. K. M., dziennikarz dziennika "[...]", powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe ( Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.p.) wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu (powoływanego dalej w skrócie jako Z.O. PZŁ) o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowo wstępujących do PZŁ., poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Pismem z dnia 11 września 2014 r. Z.O. PZŁ zwrócił się do P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" o podanie, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. Poproszono o nadesłanie stosownego upoważnienia. W skardze z 9 października 2014 r. P. G. zarzucił Z.O. PZŁ bezczynność polegającą na nieudzieleniu opisanej informacji publicznej z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwanej dalej w skrócie u.d.i.p) w zw. z art. 3a u.p.p. Skarżący podkreślił, że działalność PZŁ obejmuje także ustalanie wysokości opłat za szkolenia i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, z uwzględnieniem poniesionych przy tym kosztów. Zatem informacja dotycząca ustawowych zadań Związku realizowanych w imieniu państwa, o którą wnioskował skarżący – w jego ocenie – spełnia kryteria do uznania jej za informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Z.O. PZŁ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podał, że skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. Wyjaśnił, że nie odmówił ani nie zwlekał z odpowiedzią na zadane pytania w trybie u.p.p., ale miał prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji, Zarząd Okręgowy nie otrzymał żadnego dokumentu. Dopiero na żądanie redaktora naczelnego zostałaby sporządzona odmowa z zachowaniem wszelkich wymagań przewidzianych Prawem prasowym, która jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku, uznał, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej i w takim przypadku skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wskazał, że na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie ( Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 372) Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to zobowiązany jest do udzielania prasie informacji publicznej. Osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jak osoba działająca na podstawie u.d.i.p., a co za tym idzie, stosuje się w przypadku takiej osoby zapisy tej ustawy. Następnie Sąd I instancji argumentował, że adresat wniosku powinien dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy też rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru, ponieważ zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, a stan taki trwa nadal. Zarząd nie podjął także żadnej innej czynności, o których stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym Sąd nie podzielił żądania dotyczącego odrzucenia skargi. Nie podzielił także zarzutu, że skarżący nie wykazał interesu publicznego warunkującego udostępnienie informacji. Obowiązek wykazania "interesu publicznego" dotyczy jedynie wnioskodawców żądających udostępnienia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy), jednakże w niniejszej sprawie kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu, który – w razie niewykazania przez wnioskodawcę takiego interesu – powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Z tych powodów Sąd I instancji, na podstawie art.149 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), stwierdził bezczynność Z.O. PZŁ we Wrocławiu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.O. PZŁ we Wrocławiu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie: - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy działaniu Z.O. PZŁ nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 50 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, iż P. G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Z.O. PZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku), na skutek wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r., w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy; - art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie; oraz z ostrożności procesowej - art. 3a u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2). Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na trafność podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Na wstępie należy stwierdzić, że do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 P.p.s.a. – tj. zobowiązania Zarządu do załatwienia wniosku konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu, mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Analizując wskazaną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie. We wniosku z dnia 8 września 2014r. jako jego podstawa wskazany został art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Ustawa ta przewiduje dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy uregulowany w art. 3a, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udzielenie lub odmowa powinny nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 ustawy Prawo prasowe i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielania prasie informacji. Stosownie do powołanego przepisu przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę, o której mowa w ust. 3 lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Prasa to w myśl art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo prasowe publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Dziennikarzem natomiast jest w myśl art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek mógł zostać rozpoznany w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe konieczne jest wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt. 1. Wnioskodawca powinien stosownym dokumentem wykazać, że jest dziennikarzem. Za udokumentowanie tego faktu nie można uznać złożenia wniosku na papierze firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "[...]", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które nie zostało złożone. Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje również wtedy, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie K. M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe, powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "[...]" i na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika, w żaden sposób nie udokumentował jednak swoich twierdzeń. Uprawnione zatem było działanie organu wzywające go do nadesłania upoważnienia. Brak odpowiedzi uniemożliwił Zarządowi Okręgowemu weryfikację wniosku, pod kątem czy istotnie pochodzi od prasy. Trzeba podkreślić, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się osób niebędących dziennikarzami na szczególne uprawnienia przyznane prasie. W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo stosownego wezwania, wykluczały możliwość uznania, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.