IV SAB/Wr 291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W.nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. na rzecz P. G. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 października 2014 r. P. G., redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" reprezentowany przez pełnomocnika procesowego wniósł skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego (ZO PZŁ) we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach podano, że wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. dziennikarz dziennika "Łowiecki" K. M., wystąpił do ZO PZŁ na podstawie art. 4 ust.1 i art. 11 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r Nr 5, poz. 24 ze zm. - dalej "u.p.p."), o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowowstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust.1 u.p.p., przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz nie działające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Poprzedzający ten przepis art. 3a u.p.p., dodany do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez u.d.i.p., stanowi natomiast, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Z powyższych regulacji wynika, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Zatem w świetle art. 3a u.p.p. dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p., a tak jest w niniejszej sprawie. Następnie stwierdzono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm. - dalej "u.p.ł.") przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Polski Związek Łowiecki realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów u.d.i.p. Z art. 42 ust. 9 u.p.ł. wynika zaś, iż działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty. Skarżący domagał się wskazania przez organ wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki w imieniu państwa. PZŁ wydaje państwowe uprawnienia do polowania, które musi zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu, organizowanych przez Związek, więc informacja o tym jest informacją publiczną. Takie też stanowisko zajął np. WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Lu 148/13, rozpatrując skargę na odmowę udzielenia identycznej informacji dotyczącej takiego samego szkolenia dla nowowstępujących, tyle, że w innym roku. Zatem przedmiotowy wniosek z dnia 8 września 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W motywach podano, że pismo sporządzone zostało na papierze z logo Łowiecki dziennik myśliwych, zawierało nadto żądanie złożenia odmowy na piśmie w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 Prawo prasowe w razie odmowy udzielenia informacji prasowej. Stwierdzono dalej, że w odpowiedzi pismem z dnia 11 września 2014 r. Łowczy Okręgowy PZŁ we W. zwrócił się do redaktora naczelnego o podanie czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją, albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji, prosząc jednocześnie o nadesłanie stosownego upoważnienia, zaznaczając, że z chwilą jego otrzymania odpowiedź zostanie udzielona. Do dnia datowania odpowiedzi na skargę redakcja nie przesłała odpowiedzi na to pismo. W ocenie Zarządu Okręgowego skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. ZO PZŁ w W. nie odmówił udzielenia odpowiedzi, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego. Organ do którego kierowane jest zapytanie ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją na którą się powołuje. Pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji Zarząd Okręgowy w W. nie otrzymał do tej pory stosownego dokumentu. Wskazano, że art. 4 ust. 3 ustawy prawo prasowe stanowi, iż w razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa nie spełnia zatem kryteriów do poddania jej ocenie merytorycznej przez Sąd Administracyjny. Odmowa bowiem nie nastąpiła, tym bardziej, iż to nie redaktor naczelny wnioskował o sporządzenie odmowy na piśmie. Dopiero na żądanie redaktora naczelnego zostałaby sporządzona odmowa z zachowaniem wszelkich wymagań przewidzianych prawem prasowym, która jest zaskarżalna. Przepis art. 4 ust. 3 jasno stanowi: "W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego", a więc najpierw organ "wstępnie określa się", iż nie udzieli informacji, w następnej kolejności redaktor naczelny żąda odmowy na piśmie i taką odmowę otrzymuje w terminie 3 dni. Taka odmowa jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie bezsprzecznie niejaki K. M. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego. Oczekiwanie weryfikacji jego uprawnień w tym zakresie było zatem normalną konsekwencją powoływania się przez niego na fakt bycia redaktorem w redakcji dziennika Łowiecki. Podnieść należy, że organowi nie jest znany wzór papieru firmowego dziennika Łowiecki. Nie jest także znany skład redakcji danego dziennika. Organ nie posiada wiedzy kto jest redaktorem w rozumieniu art. 7 ust.5 ustawy prawo prasowe. Nadmienić można niejako przy okazji, że w dobie współczesnych urządzeń multimedialnych nie stanowi żadnego problemu sporządzenie papieru firmowego, który, jak można sądzić, nie zawiera żadnych ukrytych zabezpieczeń. Zatem żądanie weryfikacji miało podstawy tak faktyczne, jak i prawne. Skoro pytający powołuje się na ustawę prawo prasowe, a ta ogranicza dostęp do informacji do ściśle określonej kategorii osób, to uzyskanie informacji na temat czy dana osoba należy do tej właśnie kategorii należy traktować jako zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego stanowiska, że każdy może żądać dostępu do informacji w trybie prawa prasowego jeśli tylko posługuje się papierem wyglądającym na firmowy oraz używa, podpisu "redaktor". Podanie zatem nawet danych nieprawdziwych przy wykorzystaniu fikcyjnego papieru firmowego zmuszałoby organ do udzielenia odpowiedzi w trybie prawa prasowego. Organ zaś nie miałby prawa do weryfikacji tych uprawnień. Co z kolei powodowałoby, że przepis traktujący o prawie prasy do informacji stałby się de facto martwym. Wystarczyłoby bowiem pisemne użycie pewnych określeń czy znaków graficznych aby otworzyć drogę do dostępu w ramach prawa prasowego. Organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Jeśli jednak przyjąć, że skarżący działał w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej to otwartym staje się zagadnienie działania w ramach interesu publicznego - szczególnie istotnego. Podnieść należy, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006r. (II SA/Wa 1721/05) Sąd uznał, że w zakresie dostępu do informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Przyjęcie odmiennego rozumowania w konsekwencji prowadzić będzie do sytuacji, gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie prawa prasowego, aby uzyskać niczym nie ograniczony a nieuzasadniony dostęp do informacji, jednak w trybie prawa dostępu do informacji publicznej. Na ponowne podkreślenie zasługuje także fakt, iż organ wezwał do przedłożenia umocowania do działania za redakcję. Gdyby K. M. złożył przedmiotowy wniosek nie powołując się, iż jest dziennikarzem, a jedynie podpisał go we własnym imieniu, organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o u.d.i.p. Jednakże wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze wprost powołuje się, iż podstawą żądania jest ustawa Prawo prasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 9 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca -2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie przepisów ustawy z 1995 r. – Prawo łowieckie, a przez to zobowiązany jest do udzielania prasie informacji publicznej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2014 r., II SA/Ol 1070/13, Lex nr 1503962 oraz w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SAB/Rz 39/14). Należy ponadto skonstatować, że osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie jak osoba działająca na podstawie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie stosuje się w przypadku takiej osoby zapisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Lublinie z dnia 23 października 2012 r., II SA/Lu 372/12, Lex nr 1234349, w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2013 r., II SA/Bk 230/13, Lex nr 1328565). W związku z powyższym, adresat wniosku powinien dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy tez rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru. Należy pamiętać, że ustawa z 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r. II SAB/Bk 3/13, Lex nr 1301236). W przypadku nieudzielenia żądanej informacji redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje prawo skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, a wniesienie skargi nie jest ograniczone żadnym terminem. W tym przypadku nie ma bowiem zastosowania termin, o którym mowa w art. 4 ust. 4 ustawy - Prawo prasowe, który to przepis wydany pod rządami działu VI Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidującego tylko możliwość zaskarżania decyzji administracyjnych, po reformie sądownictwa administracyjnego stracił swą aktualność (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 319/13, ONSA i WSA 2014, nr 5, poz. 175). W sprawie jest bezsporne, że Zarząd Wojewódzki Polskiego Związku Łowieckiego we W. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, a stan taki trwa nadal. Zarząd nie podjął także żadnej innej czynności, o których stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd nie podzielił żądania dotyczącego odrzucenia skargi. Nie podzielił także zarzutu, że skarżący nie wykazał interesu publicznego warunkującego udostępnienie informacji. Obowiązek wykazania "interesu publicznego" dotyczy jedynie wnioskodawców żądających udostępnienia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy), jednakże w niniejszej sprawie kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu, który – w razie niewykazania przez wnioskodawcę takiego interesu – powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.