I GSK 1126/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2740/15 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie częściowego udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach udzielił K. S. częściowego wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw, w związku z brakiem możliwości sprzedaży spowodowanym rosyjskim embargiem. Ww. decyzja została doręczona dorosłemu domownikowi w dniu 30 stycznia 2015 r. Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 17 lutego 2015 r. K. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Prezes ARR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji (doręczonej stronie w odpisie 27 marca 2015 r.). W dniu 20 kwietnia 2015 r. skarżący nadał w placówce pocztowej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie kwestionował doręczenia mu decyzji w dniu 30 stycznia 2015 r. Wniosek uzasadnił otrzymaniem niepełnej decyzji. Podniósł, że otrzymał 4 z 5 stron decyzji, a więc nie otrzymał strony zawierającej tryb i sposób jej zaskarżenia, a także zarzucił, iż niewłaściwie określony adresat decyzji. Prawidłowym powinien zostać wskazany - K. S. - A, nie zaś - K. S. - B. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Prezes ARR odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2015 r. Stwierdził, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu na wniesienie odwołania, a wskazane we wniosku okoliczności, nie poparte odpowiednimi dokumentami, nie mogą w świetle art. 58 kpa stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Decyzja przesłana adresatowi nie zawierałaby również podpisu i pieczęci organu wydającego, a takich braków skarżący nie wskazał. Zarówno "Pouczenie" jak też podpis i data wydania decyzji stanowią całość decyzji, a w związku z faktem, iż producent nie zgłaszał, że na doręczonej decyzji brak jest podpisu organu należy domniemywać, iż producentowi doręczono całość decyzji tj.: 5/5 stron. Wnioskodawca ponadto uchybił terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powinien to uczynić w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia. Tymczasem wniosek został złożony dopiero 24 dni po otrzymaniu postanowienia Prezesa ARR z [...] marca 2015 r. Za najpóźniejszy moment ustania przyczyny uchybienia, organ przyjął powzięcie informacji o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, czyli otrzymanie postanowienia Prezesa ARR z [...] marca 2015 r. w dniu 27 marca 2015 r. Termin na wystąpienie z wnioskiem minął zatem 3 kwietnia 2015 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na postanowienie Prezesa ARR z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd podzielił ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu organu. Podkreślił, że skarżący złożył, z uchybieniem siedmiodniowego terminu, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zarzut polegający na skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tj. do podmiotu o nazwie - K. S. - B, podczas gdy prawidłowym miał być - K. S. - A, Sąd uznał za bezzasadny. W odpowiedzi na skargę z [...].10.2014 r. skarżący oznaczył stronę jako K. S. - B, wpisując jednocześnie nr NIP [...] i REGON [...], pod jakimi prowadzi jako osoba fizyczna działalność gospodarczą K. S. - A. Potwierdza to wpis do CEIDG, rejestru REGON oraz prowadzonego przez ARR Centralnego Rejestru Przedsiębiorców (CRP). Z danych widniejących we wpisie do rejestru REGON wynika, iż K. S. - B to jednostka lokalna, posługująca się nr REGON [...]. Niezależnie od tych nieścisłości we wniosku o przywrócenie terminu, niezmienny pozostaje fakt, iż złożył go K. S. Decyzja oraz skarżone postanowienie zostały zatem skierowane do osoby będącej stroną w sprawie. Również za niezasadny Sąd uznał zarzut wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa, z uwagi na skierowanie do strony decyzji niekompletnej, tj. bez pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia. Twierdzenie wnioskodawcy, iż otrzymał on decyzję niekompletną, tj. bez pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia, nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione. Skarżący nie wystąpił również z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w zakresie pouczenia. Jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, został złożony dopiero 24 dni po otrzymaniu postanowienia Prezesa ARR z [...] marca 2015 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również poprzedzającego go postanowienia oraz decyzji organu II instancji, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 tj.; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi: - podczas gdy wspomniane w skardze naruszenia dawały podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), gdyż polegały na skierowaniu decyzji organu I instancji w stosunku do podmiotu nie będącego stroną w sprawie - tj. do podmiotu o nazwie K. S. - B, podczas gdy prawidłowym adresatem był K. S. - A, które to nieprawidłowe oznaczenie winno być rozpatrywane także w kontekście subiektywnym, tj. z punktu widzenia K. S. oraz dyspozycji art. 9 kpa i obowiązku czuwania organu nad tym, by strona nie poniosła uszczerbku w związku nieznajomością prawa oraz dyspozycji art. 58 i 59 kpa wskazujących na możliwość przywrócenia terminu w określonych warunkach - które to okoliczności uzasadniały uwzględnienie skargi do WSA oraz uchylenie postanowienia Prezesa ARR, co ze względu, iż nie nastąpiło - stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; - w sytuacji, w której zachodziła podstawa stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania (tj. przepisów kpa dotyczących możliwości przywracania chybionych terminów z uwagi na obiektywne okoliczności, tj. art. 58 i 59 kpa) - z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność zapewnienia stronie stosownej pomocy prawnej - co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa; - w sytuacji, w której zachodziła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 7 kpa) z uwagi na skierowanie do strony decyzji organu I instancji niekompletnej, tj. bez pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia oraz innych wymaganych elementów - co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; - w sytuacji, w której doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, tj. okoliczności, że: a) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję polegających na niezawinionym uchybieniu terminowi do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej przez K. S. oraz złożeniu wniosku o przywrócenie tego terminu, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; b) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co wynikało z wprowadzenia jej w błąd przez pracownika oddziału terenowego ARR w Kielcach - co równoległe winno być rozpatrywane w kontekście przepisów art. 9 kpa oraz 58 i 59 kpa, tj. przepisów dotyczących możliwości przywrócenia terminu w sytuacji braku winy strony w jego uchybieniu oraz obowiązku czuwania organu by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa - co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 84 ust. 1 pkt b/ rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej tego przepisu w sytuacji, w której utrzymanie roślin przez okres 52 dni od daty zgłoszenia pisemnego powiadomienia OT ARR było zupełnie niemożliwe z uwagi na cykl życia roślin (które w dacie zgłoszenia wiązały owoce) lub co najmniej połączone z koniecznością poniesienia dodatkowych, wiążących się ze znacznym zaangażowaniem pracy i kapitału nakładów w postaci zapewnienia roślinom, które miały zostać przeznaczone do biodegradacji ogrzewania i nawożenia oraz utrzymywania temperatur w zamkniętych jednostkach (tunele, szklarnie) w okolicach 20 stopni Celsjusza i odpowiedniej wilgotności, którego to koszt dodatkowo przewyższyłby wysokość wsparcia - podczas gdy wspomniane naruszenie uzasadniało uwzględnienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego - co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa; - art. 9 kpa oraz przepisów załącznika nr 2 do zarządzenia nr 96/2014Z Prezesa ARR z 19 września 2014 r. poprzez interpretację wszelkich wątpliwości i niejasności związanych z procedurą ubiegania się o wsparcie dla producentów rolnych związane z zamknięciem rynku przez Federację Rosyjską, (zwłaszcza zapisów w formularzu ubiegania się o wsparcie (załącznik nr 1 do "Warunków uczestnictwa w mechanizmie Tymczasowe Nadzwyczajne Wsparcie Producentów Owoców i Warzyw"), w tym uwagi 11 do tego formularza - na niekorzyść ubiegającego się o to wsparcie skarżącego, podczas gdy organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto organy te wg zasady wyrażonej w kpa czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - w sytuacji, w której dana procedura stosowana była po raz pierwszy, zaś K. S. nie miał ani przygotowania prawniczego ani obeznania w prawie zaś zarówno skarżący jak i OT ARR miały do czynienia z daną procedurą po raz pierwszy co mogło przyczynić się do zaistnienia błędów ze stron obu podmiotów; podczas gdy wspomniane naruszenia uzasadniały uwzględnienie skargi oraz uchylenie wcześniejszych rozstrzygnięć Prezesa ARR - co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, iż NSA jako Sąd II instancji związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd przy tym nie jest władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, a także konkretyzowania czy też uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe sformułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa jakie zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało. Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego konstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwione. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] maja 2015 r., którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR z [...] stycznia 2015 r. udzielającej częściowego wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z brakiem możliwości sprzedaży spowodowanym rosyjskim embargiem. Należy zatem wskazać, iż zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przywołanego przepisu wynika, że przywrócenie terminu następuje tylko na wniosek strony i w przypadku, gdy terminowi temu uchybiono. Przedmiotem badania organu jest w takim wypadku zachowanie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz to, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że niezachowanie terminu do dokonania czynności w postępowaniu było wynikiem jego niezawinionego zachowania (art. 58 § 2 kpa). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (strona w żaden dostępny sposób nie mogła usunąć przeszkody). Przeszkoda musi istnieć przez cały czas biegu terminu przypisanego do złożenia odwołania. Jeżeli dana okoliczność uniemożliwiająca zainteresowanemu wniesienie odwołania ustała przed upływem terminu, niedopuszczalne jest powoływanie się na nią w składanym wniosku. Składając wniosek o przywrócenie terminu skarżący w istocie przyznaje, że termin ten nie został przez niego zachowany. Instytucja prawna przywrócenia terminu ma zastosowanie w sytuacji uchybienia terminowi, czyli dokonania czynności procesowej już po upływie przewidzianego prawem terminu do jej dokonania. Termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona; jeżeli prawidłowe (skuteczne) jej doręczenie nie nastąpiło, przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu. W sprawie, twierdzenia i zarzuty skarżącego sprowadzają się właśnie do tego, że decyzja, od której zamierza się odwołać, nie została mu prawidłowo doręczona ze względu na jej niekompletność oraz wskazanie błędnego adresata. Takie twierdzenia pozostają w sprzeczności z wnioskiem o przywrócenie terminu, bowiem ich konsekwencją jest wniosek, że termin ten jeszcze nie rozpoczął biegu. Żądanie takie jest więc merytorycznie bezzasadne, postępowanie nim wywołane w istocie bezprzedmiotowe, a skarga kasacyjna oparta na takich przesłankach, wywiedziona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego aprobującego odmowę przywrócenia terminu - oczywiście bezzasadna (v. wyrok NSA z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 159/12). Jeżeli doręczenie decyzji uznane zostało za skuteczne, strona winna uprawdopodobnić, że nie mogła bez swej winy w terminie ustawowym złożyć odwołania. Skarżący w tym przypadku nie wskazał żadnego powodu, który pozwoliłby na uznanie, iż istniała przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności, której mimo dołożenia należytej staranności nie mógł pokonać. Z zarzutów środka prawnego i ich uzasadnienia wynika, iż skarżący w rzeczywistości nie kwestionuje doręczenia decyzji z [...] stycznia 2015 r., gdyż przyznaje, że odebrała ją jego matka w dniu 30 stycznia 2015 r. Wskazuje co prawda, że otrzymał decyzję niekompletną, tj. bez pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia oraz że została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, jednak okoliczności te nie podważają prawidłowości doręczenia decyzji. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że twierdzenie skarżącego, iż otrzymał on decyzję niekompletną nie zostało uprawdopodobnione. Zarówno "Pouczenie" jak też podpis i data wydania decyzji stanowią całość rozstrzygnięcia, a w związku z faktem, iż skarżący nie zgłaszał wskazanych braków należy domniemywać, iż doręczono całość decyzji. Także w aktach administracyjnych brak jest wzmianki na temat "niekompletnej" decyzji czy chociażby poinformowania organu o tym w trakcie wizyty w OT ARR w Kielcach w dniu [...] lutego 2015 r., o której skarżący wspomina we wniosku. Bezzasadny okazał się również zarzut polegający na skierowaniu decyzji do - jak twierdzi skarżący – "podmiotu, nie będącego stroną w sprawie, tj. do podmiotu o nazwie K .S. - A, zamiast K. S. - B. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w odpowiedzi na skargę z [...] października 2014 r. skarżący oznaczył stronę jako K. S. - B, wpisując jednocześnie nr NIP i REGON, pod jakimi prowadzi jako osoba fizyczna działalność gospodarczą K. S. - A. Potwierdza to wpis do CEIDG, rejestru REGON oraz prowadzonego przez ARR Centralnego Rejestru Przedsiębiorców. Z danych widniejących we wpisie do rejestru REGON wynika, iż K. S. - B to jednostka lokalna, posługująca się nr REGON [...]. Niezależnie od tych nieścisłości wniosek o przywrócenie terminu złożył K. S. WSA w Warszawie prawidłowo zatem ocenił, że decyzja oraz skarżone postanowienie zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak słusznie wskazał Sad I instancji, powinien to uczynić w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia. Za najpóźniejszy moment ustania przyczyny uchybienia Sąd prawidłowo przyjął datę otrzymania postanowienia Prezesa ARR z [...] marca 2015 r. (odebrane przez skarżącego w dniu 27 marca 2015 r.), a nie jak twierdzi kasator otrzymanie odpowiedzi Dyrektora OT ARR w Kielcach na pismo skarżącego z [...] kwietnia 2015 r. o sprostowanie decyzji poprzez skierowanie jej do prawidłowego adresata. Termin na wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu minął zatem 3 kwietnia 2015 r. Tymczasem wniosek został złożony 20 kwietnia 2015 r., tj. 24. dni po otrzymaniu postanowienia Prezesa ARR z [...] marca 2015 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy uznać należy, że trafnie ocenił Sąd I instancji, iż doręczenie decyzji z [...] stycznia 2015 r. skarżącemu było prawidłowe, a wobec odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zasadnym było stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W związku z powyższym, brak jest podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec wniesienia odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia, organ II instancji nie wypowiadał się w kwestiach merytorycznych sprawy. Sąd I instancji badał zaskarżone postanowienie pod względem jego zgodności z prawem, nie mają zatem żadnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia podnoszone przez kasatora zarzuty w kwestiach merytorycznych sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).