II GSK 2750/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2314/15 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie towarów niebezpiecznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2314/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] BP w przedmiocie kary pieniężnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] stycznia 2015 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki Volvo o nr rej. [...], którym kierował T. R. Kontrolowanym pojazdem [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: skarżąca, spółka) wykonywała transport drogowy materiału niebezpiecznego UN 1202 – paliwo do silników diesla w cysternie, w ilości 2011 litrów, na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Kierowca na polecenie kontrolującego okazał trzy gaśnice: jedna o pojemności 2 kg dla grupy pożarów A, B i C oraz dwie gaśnice o pojemności 6 kg dla grup pożarów A, B i C. Podczas oględzin stwierdzono, że jedna z gaśnic (6 kg) ma zerwaną plombę. Kierowca nie posiadał w pojeździe żadnych innych gaśnic spełniających warunki ADR. Wyniki kontroli udokumentowano protokołem kontroli z dnia [...] stycznia 2015 r., który kierowca kontrolowanego pojazdu podpisał bez zastrzeżeń. W wyjaśnieniach z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca spółka podniosła, że zatrudnieni przez nią kierowcy zostali przeszkoleni i posiadają wiedzę dotyczącą przepisów umowy ADR. Wszystkie pojazdy w firmie zostały wyposażone i oznakowane zgodnie z umową ADR. Strona podkreśliła także, iż wszystkie okazane przez kierowcę gaśnice były sprawne, co potwierdzają protokoły kontrolne z przeprowadzonych badań gaśnic przez firmę [C.]. Skarżąca wyjaśniła ponadto, iż jedna z gaśnic miała plombę w formie, której wyjęcie uniemożliwia ponowne włożenie i może wskazywać na fakt jej użycia. Podniosła przy tym, iż wszystkie trzy gaśnice nie były wcześniej używane, były sprawne i posiadały potwierdzenie przeprowadzenia badania okresowego z określeniem terminu jego ważności oraz zabezpieczenie w postaci plomby. Dodatkowo skarżąca załączyła protokół z przeglądu podręcznego sprzętu gaśniczego z dnia [...] lutego 2015 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 złotych za niewyposażenie środka transportu przewożącego towary niebezpieczne w wymagane gaśnice lub gaśnice niespełniające warunków określonych odpowiednio w umowie ADR lub ADN. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 11, art. 59 oraz art. 107 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.; dalej u.p.t.n.), przepisów : 1.4.1.1, 1.4.2.2.1 lit. c, 8.1.4.1, 8.1.4.4 załącznika A i B do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 815; dalej umowa ADR) oraz przepisu lp. 3.2 pkt 1 załącznika do u.p.t.n., po rozpoznaniu odwołania [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w N., utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł. Organ stwierdził, że jedna z gaśnic będąca na wyposażeniu kontrolowanego pojazdu nie spełniała warunków określonych przepisem 8.1.4.4 załącznika B do umowy ADR. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Ponadto kontrolowany kierowca podpisał przedmiotowy protokół, nie wnosząc do niego żadnych uwag, m.in. nie kwestionował, że jedna z gaśnic nie miała plomby. Zdaniem organu z przesłanego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego protokołu z przeglądu podręcznego sprzętu gaśniczego wynika jedynie, że gaśnica typu [...] w dniu [...] lutego 2015 r. posiadała plombę (zawleczkę). Nie wynika natomiast z niego to, że badaniu poddana została gaśnica będąca na wyposażeniu przedmiotowego pojazdu w dniu kontroli oraz to, że w dniu [...] stycznia 2015 r. gaśnica ta plombę posiadała. Organ uznał, że brak takiej plomby powoduje, że nie odpowiadają one warunkom określonym w przepisie 8.1.4.4 umowy ADR. Podstawą do stwierdzenia naruszenia określonego w lp. 3.2 pkt 1 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych jest bowiem już sam fakt niespełniania przez gaśnice warunków określonych w ADR. W ocenie organu odwoławczego przyjąć należało, iż to na uczestniku spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Organ odwoławczy podniósł także, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, strona skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie złożyła wniosku dowodowego o przesłuchanie kierowcy. Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w sprawie bezsporny jest stan faktyczny sprawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, uznać należało za prawidłowe ustalenia poczynione przez organy inspekcji transportu drogowego, zgodnie z którymi kontrolowany pojazd stanowiący środek transportu przewożący towary niebezpieczne wyposażony był w gaśnicę niespełniającą warunków określonych w umowie ADR. W ocenie WSA należało zgodzić się z organami, że z przesłanego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego protokołu z przeglądu podręcznego sprzętu gaśniczego przeprowadzonego przez firmę [C.] wynika jedynie, że gaśnica typu [...] w dniu [...] lutego 2015 r. posiadała plombę (zawleczkę) i znajdowała się w pojeździe o nr rej, [...]. Nie wynika natomiast z niego to, że badaniu poddana została gaśnica będąca na wyposażeniu przedmiotowego pojazdu w dniu kontroli oraz to, że w dniu [...] stycznia 2015 r. gaśnica ta plombę posiadała. W szczególności w ww. protokole z przeglądu sprzętu gaśniczego nie zindywidualizowano w żaden sposób badanej gaśnicy (podanie nazwy producenta, numeru fabrycznego) pozwalającego na ustalenie, że przegląd dotyczył tej samej gaśnicy, jaka została poddana kontroli i oględzinom w dniu [...] stycznia 2015 r. Sąd I instancji wskazał, iż podkreślenia wymaga także, że wbrew zarzutom strony skarżącej, organy nie podniosły w decyzjach I i II instancji, iż w świetle przepisu 8.1.4.4 załącznika B do ww. umowy ADR plomba potwierdzająca że gaśnica przenośna nie była używana nie może mieć formy zawleczki w rękojeści gaśnicy, która po wyjęciu nie daje możliwości ponownego jej włożenia. Natomiast organy prawidłowo ustaliły, że podczas kontroli brak było takiego zabezpieczenia w gaśnicy poddanej kontroli. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu zawartego w odwołaniu żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy T. R., Sąd I instancji wskazał, iż strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie złożyła wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy T. R. Sąd I instancji uznał, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy oraz ww. umowy ADR – nie budzi zastrzeżeń. WSA wskazał, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, co koresponduje z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A.] Sp. z o.o. w N., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2314/15 - w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj.: naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo że Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 roku dopuścił się naruszeń wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, niewszechstronny, wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji zupełnie pominięcie faktu, że okoliczności i dowody wskazują, że strona jako uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, którym strona nie mogła zapobiec (tzn. błędne przyjęcie niezaistnienia w sprawie przesłanki zwalniającej przewoźnika z odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach powołanej wyżej podstawy kasacyjnej należy podkreślić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w tym przepisie prawa strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji publicznej nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego pomijając dowód z protokołu badania gaśnic i przesłuchania kierowcy kontrolowanego pojazdu. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do treści art.11 u.p.t.n. obowiązki uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych określają odpowiednio ADR, RID lub ADN oraz przepisy tej ustawy. W myśl art.59 u.p.t.n., środki transportu przewożące towary niebezpieczne powinny być przystosowane, wyposażone i oznakowane, zgodnie z ADR, RID lub ADN, z wyłączeniem pojazdów należących do sił zbrojnych wykonujących krajowy przewóz towarów niebezpiecznych. Zgodnie z treścią przepisu 8.1.4.1 załącznika do umowy ADR, jednostka transportowa o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony (jak w rozpatrywanej sprawie) powinna być wyposażona w co najmniej 2 gaśnice przenośne dla grupy pożarów A, B, C o minimalnej pojemności proszku gaśniczego w ilości 12 kilogramów. Natomiast z treści przepisu 8.1.4.4 załącznika do umowy ADR wynika, że gaśnice przenośne, zgodnie z przepisami podanymi pod 8.1.4.1 lub 8.1.4.2 powinny być zaopatrzone w plombę potwierdzającą, że nie były one używane. Z kolei z treści przepisu 8.1.4.5 wynika, że gaśnice powinny być zamontowane na jednostkach transportowych w taki sposób, aby były łatwo dostępne dla załogi pojazdu, a sposób ich zamontowania powinien zapewniać ochronę przed działaniem czynników atmosferycznych gwarantujący ich bezpieczną eksploatację. Podkreślić należy, że z treści art.107 ust.1 u.p.t.n. wynika, że uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 10.000 złotych, z zastrzeżeniem art.113 ustawy. Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których wyżej mowa oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Stosownie do p.3.2. pkt 1 załącznika do ustawy niewyposażenie środka transportu przewożącego towary niebezpieczne w wymagane gaśnice lub gaśnice niespełniające warunków określonych odpowiednio w ADR lub ADN skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 500 złotych. Z akt sprawy wynika, iż podczas kontroli zostały ustalone okoliczności faktyczne, które określiły stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. W szczególności ustalono, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany transport drogowy materiału niebezpiecznego (paliwo do silników diesla). W kontrolowanym pojeździe znajdowały się trzy gaśnice: jedna gaśnica o pojemności 2 kg dla grupy pożarów A, B, C oraz dwie gaśnice o pojemności 6 kg każda, dla grupy pożarów A, B, C. Poza sporem pozostaje okoliczność, że jedna gaśnica o pojemności 6 kg nie posiadała wymaganej przepisami plomby. Pozostałe gaśnice spełniały wszystkie warunki określone przepisami ADR. Poza sporem pozostaje okoliczność, że kierowca kontrolowanego pojazdu był obecny przy dokonywaniu kontroli pojazdu przez funkcjonariuszy organu i bez żadnych zastrzeżeń podpisał protokół kontroli, nie wskazując na przyczyny braku plomby na jednej z gaśnic zamontowanych w tym pojeździe. Wobec powyższego podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że protokół z kontroli sporządzony przez inspektorów transportu drogowego ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art.76 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 8.12.2016 r, sygn. akt II GSK 1252/15 niepublikowany). Dokument w postaci protokołu z kontroli, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie jego kompetencji, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skoro z treści przywołanego wyżej przepisu 8.1.4.4 załącznika do umowy ADR wynika, że gaśnice przenośne, zgodnie z przepisami podanymi pod 8.1.4.1 lub 8.1.4.2, powinny być zaopatrzone w plombę potwierdzającą, że nie były one używane, to okolicznością faktyczną, która podlega ustaleniu dla zastosowanie tej regulacji prawnej jest ustalenie, czy kontrolowana gaśnica w chwili kontroli posiada stosowną plombę. Wskazana okoliczność faktyczna została ustalona w protokole z kontroli, który podpisał bez zastrzeżeń kierowca kontrolowanego pojazdu, a tym samym kierowca kontrolowanego pojazdu potwierdził fakt, że opisana gaśnica nie posiadała plomby. Ponadto wskazać należy, że w trakcie postępowania administracyjnego strona skarżąca nie składała wniosku o przesłuchanie kierowcy kontrolowanego pojazdu w charakterze świadka. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej, nakierowane na wykazanie, iż Sąd I instancji bezzasadnie zaakceptował stanowisko organu o odmowie dopuszczenia dowodu z zeznań kierowcy kontrolowanego pojazdu, są niezasadne. Również w zakresie odnoszącym się do protokołu z przeglądu sprzętu gaśniczego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że z jego treści nie wynika, aby kontroli poddana była gaśnica znajdująca się w dniu kontroli w kontrolowanym pojeździe. Ponadto zauważyć należy, że protokół z przeglądu sprzętu gaśniczego nosi datę 2 luty 2015 roku, w sytuacji, gdy kontrola i protokół z kontroli opisujący stwierdzone naruszenia pochodzi z daty 26 stycznia 2015 roku. Ponadto należy podnieść, że z treści art.109 ust.1 pkt 1 u.p.t.n. wynika, że nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w art.107 jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że odpowiednio uczestnik przewozu lub podmiot prowadzący kursy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec. Ocena zaistnienia przesłanek wyłączających możliwość nałożenia kary pieniężnej za opisane wyżej naruszenia może być dokonana w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowody. Okoliczności, o których mowa w w/w przepisie prawa, w zasadzie odnoszą się do sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych, nadzwyczajnych, których nie można przewidzieć, którym nie można zapobiec. Z akt sprawy nie wynika, aby kasator przedstawił dowody, które wskazywałyby na zaistnienie przesłanek których mowa w art.109 ust.1 pkt 1 u.p.t.n. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował sytuacje, w której organy dokonały dowolnej i niewszechstronnej oceny materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.