I OSK 1135/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Opoczyńskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 68/16 odrzucającego skargę Powiatu Opoczyńskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odsetek za zwłokę od nieterminowo wnoszonych opłat za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 68/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Powiatu Opoczyńskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2015 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odsetek za zwłokę od nieterminowo wnoszonych opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i co za tym idzie – nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Stwierdzenie to odnosi się również do jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy), będącej jednocześnie władzą publiczną i podmiotem tej władzy podległym. Gmina nie może więc na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne wójta lub burmistrza, nawet jeżeli te decyzje dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym wójt (burmistrz) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej, podjętej w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ pierwszej instancji broni swego stanowiska. Nadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że decyzję w pierwszej instancji wydał Starosta Opoczyński. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wydało decyzję, którą uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odsetek za zwłokę od nieterminowo wnoszonych opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji złożył Powiat Opoczyński reprezentowany przez Zarząd Powiatu Opoczyńskiego. Sąd stwierdził, że zarówno Powiat Opoczyński, jak i będący jego organem Starosta Opoczyński, w świetle art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., nie posiadają uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, zatem skargę tę należało uznać za niedopuszczalną. Podmioty te nie mieszczą się w grupie podmiotów mogących wykazywać swój interes prawny do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Powiat Opoczyński. Postanowienie zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 2 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 i poz. 1890) oraz w związku z art. 60 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 3, ust. 2b, ust. 3 i art. 62 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) poprzez uznanie, że Powiat Opoczyński nie posiada interesu prawnego i nie jest stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym w przedmiotowej sprawie oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Skarżysko-Kamienna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie wystąpiły. W niniejszej sprawie, zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy Powiat Opoczyński jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim uchylającą decyzję, którą w pierwszej instancji wydał Starosta Opoczyński. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażony w uchwałach siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. A zatem, powiat, którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym zasadnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.