II OSK 2691/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 58/16 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wycinki drzew bez pozwolenia i ich kradzieży oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 58/16 oddalił skargę R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wycinki drzew bez pozwolenia i ich kradzieży. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wycinki drzew bez pozwolenia i ich kradzieży, a także zniszczenia młodych drzew na działce nr [...] w miejscowości [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18). Zdaniem Sądu I instancji regulacja art. 61a k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (§ 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie R. S. we wniosku z dnia 15 września 2015 r. - złożonym pierwotnie do Burmistrza Miasta [...], a następnie przekazanym zgodnie z właściwością Staroście [...]- zwróciła się o podjęcie działań w sprawie wycinki bez zezwolenia i kradzieży 26-letnich klonów i jaworów, rosnących na terenie działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], na odcinku lasu – jak to określiła wnioskodawczyni – przywłaszczonym przez nowego właściciela działki nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca błędnie interpretuje uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia organu przyjmując, że organy zakwestionowały jej legitymację do wystąpienia z ww. wnioskiem i z tego powodu orzekły w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Wprawdzie organy wskazały, że R. S. nie posiada tytułu własności ani do działki nr [...], ani też do działki nr [...], ale jednocześnie ustaliły, że współwłaścicielką tej ostatniej nieruchomości jest córka skarżącej M. S., zaś skarżąca - wykonując wezwanie organu pierwszej instancji – przedłożyła kopię pełnomocnictwa notarialnego udzielonego jej przez córkę, obejmującego umocowanie do zarządu i administrowania należącymi do M. S. udziałami w prawie własności m.in. wskazanej działki. Tym samym legitymacja skarżącej do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem – przynajmniej na etapie wstępnej weryfikacji jej wniosku, poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania – zdaniem Sądu I instancji nie była kwestionowana, a w każdym razie kwestia ta nie legła u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał, że za przesłankę odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania jest brak materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia w trybie administracyjnym z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, że drzewa, które – w ocenie skarżącej – zostały zniszczone bądź wycięte, były elementem lasu obejmującego (m.in.) teren działki nr [...]. Już choćby z rejestru gruntów wynika, że działka ta, posiadając powierzchnię 0,49 ha, w całości stanowi las i jako taka – zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.) – oznaczona jest symbolem Ls. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi zastrzeżeń zakwalifikowanie spornego drzewostanu jako lasu w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2015 r. 2100), w świetle której lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Sama skarżąca wielokrotnie wskazywała, że drzewa, których dotyczy jej wniosek z dnia 15 września 2015 r., zostały usunięte z terenu lasu, potwierdzając tym samym prawidłowość takiej kwalifikacji przedmiotowego gruntu. Tymczasem przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) ograniczenia usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości - stosownie art. 83f ust. 1 pkt 4 tej ustawy - nie dotyczą drzew i krzewów w lasach. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że usuwanie drzewostanu znajdującego się na terenach lasów nie zostało poddane obowiązkowi uzyskiwania decyzji stanowiącej zgodę na jego wycięcie, wydawanej przez organ administracji publicznej wymieniony w art. 83 ust. 1 tej ustawy, a ograniczenia w tym względzie wynikają z przepisów ustawy o lasach. W konsekwencji – stosownie do art. 88 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody – do drzew i krzewów rosnących w lasach nie ma też zastosowania ust. 1 tego artykułu, stanowiący podstawę prawną do wymierzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. W stosunku do drzew rosnących w lasach nie są zatem wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a wycięcie drzewa z lasu nie stanowi przesłanki do wymierzenia kary, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do uregulowań zawartych w art. 18 i art. 19 ustawy o lasach, podstawą do pozyskiwania drewna z lasu jest – co do zasady – plan urządzenia lasu. Naprawienie szkody powstałej w lesie na skutek działania jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej albo prawnej – stosownie do art. 11 ustawy o lasach – odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Z kolei wyrąb drzewa z lasu w celu przywłaszczenia wypełnia znamiona przestępstwa opisanego w art. 290 Kodeksu karnego i również nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.),. R. S. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 83f ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2004 Nr 92 poz. 880) przez niewłaściwe jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie wyciętych drzew na nieruchomości oznaczonej nr [...], która to nieruchomość, jak wynika z treści pisma Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...].07.2015 r. znak [...]r. "nie jest i nie była działką leśną", 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83f ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu orzeczeń organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy, w szczególności na jakich dowodach oparły twierdzenia, że wskazane drzewa znajdowały się na działce gruntu nr [...] a nie na działce nr [...], która jak wynika z treści pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...].07.2015 r., znak [...] "według ewidencji gruntów oraz uproszczonych planów urządzenia lasu nie jest i nie była działką leśną, tym bardziej, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...].03.2006 r. nr [...] wydana w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...] została unieważniona orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. decyzją z dnia [...].03.2008 r. nr [...]i jak to wynika z treści pisma Burmistrza [...] z dnia [...].01.2016 r. znak: [...] "Stwierdzona nieważność decyzji zatwierdzającej rozgraniczenie powoduje, że decyzja ta została wycofana z obiegu prawnego i nie obowiązuje", b) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 KPA oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu orzeczeń organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono gdzie przebiega granica pomiędzy działką gruntu nr [...] (jak wynika z pisma Starosty z dnia [...].07.2015 nieleśną) a działką gruntu nr [...] (jak ustalił Sąd działką stanowiącą las) co skutkowało nieustaleniem, czy wycinki drzew dokonano na działce leśnej czy też działce innego rodzaju, zważywszy, że decyzja rozgraniczeniowa pomiędzy tymi działkami została unieważniona, c) art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168) przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy administracji miały podstawy prawne do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy, bowiem przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ograniczenia w prawie usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości nie dotyczą drzew i krzewów usytuowanych w lasach, podczas gdy w niniejszej sprawie usunięcie drzew najprawdopodobniej miało miejsce także na działce nr [...] która zgodnie z treścią pisma Starosty z dnia [...].07.2015 r. "nie jest i nie była działka leśną". Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Postawiony w sprawie zarzut naruszenia art. 83f ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody nie jest zasadny. Artykuł 83f ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody stanowi "Przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do: drzew lub krzewów na plantacjach lub w lasach w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach". Odesłanie do art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody to odesłanie do regulacji zgodnie z którą "Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (...) – jeżeli drzewo lub krzew zagraża funkcjonowaniu tych urządzeń". Przedmiotem żądania przez skarżącą wszczęcia postępowania było wszczęcie postępowania w sprawie kradzieży i zniszczenie drzew bez pozwolenia na działce nr [...] w miejscowości [...]. Artykuł 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie kradzieży i zniszczenia drzew bez pozwolenia. Wycięcie drzew bez zezwolenia jest obwarowane sankcją kary pieniężnej. Podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej reguluje art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a zatem nie ma podstaw do przyznania prawa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W takim przypadku nie ma podstaw do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro tylko z urzędu w takim przypadku może zostać wszczęte postępowanie. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego skoro wystąpiła przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie z powodu braku podstaw materialnoprawnych do rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego na żądanie jednostki. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie przedmiotem było wyłącznie ustalenie podstawy materialnoprawnej wszczęcia postępowania w sprawie. Przedmiotem ustaleń nie był charakter działki, przebieg granicy pomiędzy działkami gruntu [...], a działką gruntu nr [...]. W zakresie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wycinki, kradzieży i zniszczenia drzew na działce nr [...] istotnym było wyłącznie dopuszczalność wszczęcia postępowania. Organ nie prowadził postępowania co do rodzaju działki oraz w sprawie przebiegu granicy pomiędzy w/w działkami, a jedynie wywiódł niedopuszczalność wszczęcia postępowania. Nie jest zatem też zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1, art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7. 8, 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno ustawa o ochronie przyrody, jak i ustawa o lasach nie dały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Niezależnie zatem od tego czy wycięcie drzew nastąpiło na działce nr [...], która nie jest działką leśną, nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłowo ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zgodność z przepisami prawa stanowiło o braku podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonego postanowienia. Tym samym zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.