I OSK 1819/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1346/15 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. I OSK 1819/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1346/15 oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uznał M. R. z dniem [...] stycznia 2015 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta S., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), po uprzednim wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] o odmowie uznania M. R. z dniem [...] stycznia 2015 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie raportu z usługi elektronicznej świadczonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na rzecz publicznych służb zatrudniania powziął informację, że w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. strona podlega ubezpieczeniu emerytalnemu w ZUS, jako osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem. Z uzyskanej informacji z ZUS Oddziału w S. wynika, że ubezpieczeniu emerytalnemu strona podlega od [...] stycznia 2015 r. Zatem rejestrując się w Urzędzie Pracy w dniu [...] stycznia 2015 r. nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uznania za osobę bezrobotną, gdyż podlegała ubezpieczeniu emerytalnemu na podstawie odrębnych przepisów. M. R. złożyła od tej decyzji odwołanie. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Z., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia 16 września 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda Z. przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń w sprawie oraz treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewoda zauważył, że poprzez podleganie ubezpieczeniom społecznym nie należy rozumieć podlegania wszystkim rodzajom ubezpieczeń na raz. Skoro odwołująca się podlega ubezpieczeniu emerytalnemu, to jest to ubezpieczenie społeczne z tytułu innych przepisów niż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym Starosta zobligowany był do wydania decyzji o odmowie uznania strony z dniem [...] stycznia 2015 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. Na opisaną wyżej decyzję M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do orzeczenia o odmowie uznania jej za osobę bezrobotną, 2) naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a., wyrażające się w wydaniu decyzji bez zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i bez umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Starostę S., 3) naruszenie art. 149 K.p.c., poprzez uznanie, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowiło postępowanie w rozumieniu tego przepisu i nie było konieczne przeprowadzenie odrębnego postępowania celem rozstrzygnięcia istoty sprawy i umożliwienia stronie czynnego w nim udziału, 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia i powierzchowne odniesienie się w nim do treści odwołania skarżącej. Odpowiadając na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną wskazując, że zasadniczym przedmiotem sporu pomiędzy stronami stała się kwestia wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 definiuje pojęcie bezrobotnego, nakazując przez to rozumieć osobę, która m.in. (lit. l) "nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121), ubezpieczenia społeczne obejmują: 1) ubezpieczenie emerytalne; 2) ubezpieczenia rentowe; 3) ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa, zwane dalej "ubezpieczeniem chorobowym", 4) ubezpieczenia z tytułu wypadku przy pracy i chorób zawodowych, zwane dalej "ubezpieczeniem wypadkowym". W ocenie Sądu, zasadnie W. Z. do ubezpieczeń społecznych zaliczył ubezpieczenie emerytalne. Wynika to wprost z ww. art. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który do ubezpieczeń społecznych zalicza zarówno ubezpieczenie emerytalne, jak i ubezpieczenia rentowe, ubezpieczenie chorobowe i ubezpieczenie wypadkowe. Każdy z rodzajów ubezpieczeń powiązany jest z odpowiednim rodzajem składek (emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe), które wpływają do czterech odrębnych funduszy. Również liczba mnoga, którą posłużył się ustawodawca stanowiąc, że "ubezpieczenia społeczne obejmują" wyszczególnione rodzaje ubezpieczeń, nie pozwala na podzielenie argumentacji skargi, wedle której, za podleganie ubezpieczeniu społecznemu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należało by uznawać wyłącznie sytuację podlegania wszystkim rodzajom ubezpieczeń społecznych łącznie. Uzasadnienia dla takiej wykładni skarżąca - zdaniem Sądu I instancji - nie przedstawiła, próbowała natomiast wykazać, już w oderwaniu od tej normy prawnej, jakie skutki niesie dla niej odmienna interpretacja tego przepisu. Sąd wskazał, że jak można wywnioskować z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i wyjaśnień skarżącej, na dzień [...] stycznia 2015 r., korzystała ona z możliwości wynikającej z art. 6b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami sprawującymi osobistą opiekę nad dzieckiem, a które nie spełniają warunków do podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu, o których mowa w art. 6a. Również takie osoby, gdy zgłoszą się do ZUS, z uwagi na sprawowanie opieki nad dzieckiem, podlegają ubezpieczeniu. Jednak w odróżnieniu od osób wymienionych w art. 6a – osoby te będą podlegały wyłącznie ubezpieczeniu emerytalnemu. Pomimo zatem, że ubezpieczenie to następuje na wniosek, staje się ono ubezpieczeniem obowiązkowym, co wpisuje się w wymienioną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przesłankę podlegania, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca pozostawił wybór pomiędzy zarejestrowaniem się w urzędzie pracy, jako osoby poszukującej i gotowej do podjęcia zatrudnienia, z którym to faktem wiąże się co prawda opłacanie z budżetu państwa składek na ubezpieczenie zdrowotne, ale bez opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne, albo zgłoszenie się do ZUS ze względu na sprawowanie opieki nad dzieckiem i skorzystanie z prawa do opłacania przez ZUS za ten okres składek z budżetu państwa na fundusz emerytalny, a w niektórych przypadkach również na fundusz rentowy (art. 6a u.s.u.s.). Podał, że w orzecznictwie wskazuje się ponadto, iż osoby sprawujące osobistą opiekę nad dzieckiem objęte obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalnym na podstawie art. 6b u.s.u.s. rezygnują z własnej aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad dzieckiem, wobec czego nie są gotowe do podjęcia zatrudnienia i z tego powodu nie mogą posiadać statusu osoby bezrobotnej. Uznał, że bez wpływu na ocenę prawidłowego zastosowania ww. przepisów przez organy orzekające w niniejszej sprawie pozostaje kwestia jednolitości orzeczniczej organów administracji, a jej ewentualny brak nie może stanowić przesłanki do takiej wykładni prawa jaka byłaby dla skarżącej korzystniejsza. Wbrew opinii skarżącej, założenie organów, że od obywateli oczekiwać można przestrzenia obowiązujących przepisów prawa, jest uzasadnione. Tym bardziej, że skarżąca została dodatkowo pouczona w momencie, nie pierwszej zresztą, rejestracji o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w tym o warunkach umożlwiających posiadanie statusu osoby bezrobotnej, o czym świadczy podpisana w dniu 5 stycznia 2015 r. "Informacja dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna" (karta 97 akt administracyjnych). W ocenie Sądu, nie ma również znaczenia w sprawie fakt, w jakich okolicznościach Powiatowy Urząd Pracy dowiedział się o podleganiu przez skarżącą obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu. Istotne jest, że okoliczność ta nie była znana organowi w dniu [...] stycznia 2015 r., tj. w dniu wydania decyzji o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Wystąpiły zatem podstawy do wznowienia przez organ I instancji postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. i w konsekwencji uchylenia tej decyzji oraz orzeczenia o odmowie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, bowiem również na dzień orzekania skarżąca nie spełniała warunków w tym zakresie przewidzianych przepisami prawa. Sąd przyznał rację skarżącej, że wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło bez uprzedniego zweryfikowania, czy strona odebrała przesyłkę zawierającą postanowienie o wznowieniu postępowania, co stanowiło uchybienie proceduralne, jednak, zdaniem Sądu, zdarzenie to nie miało istotnego wpływu na ograniczenie praw strony i ostatecznie na wynik tej konkretnej sprawy. Skarżąca miała prawo uczestniczyć w toczącym się postępowaniu przed organem II instancji, a wyjaśnienia swe składała również w Powiatowym Urzędzie Pracy na etapie bezpośrednio poprzedzającym wznowienie postępowania. Dla oceny wagi uchybienia organu I instancji nie bez znaczenia pozostaje również to, że okoliczności faktyczne, które legły u podstaw wydania kwestionowanych decyzji, są niesporne i nie wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego strona mogłaby wnioskować o przeprowadzenie określonych środków dowodowych, a którego to uprawnienia miałaby zostać pozbawiona działaniami organu I instancji. Poza tym, również w skardze strona nie wykazała, jakie środki dowodowe miała zamiar zgłosić i jaki wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie miało uchybienie organu I instancji, polegające na wydaniu decyzji przed datą odebrania przez nią postanowienia o wznowieniu postępowania oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Własną wykładnię przepisów skarżąca miała możliwość przedstawić i uczyniła to w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów Sąd zarzucanych naruszeń przepisów postępowania nie uznał za takie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie wówczas stanowiłyby one podstawę do uwzględnienia skargi, co wynika wprost z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W dniu [...] kwietnia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła M. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła ona WSA w Szczecinie, na podstawie art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: ustawa o promocji zatrudnienia), poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do orzeczenia o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną, a wyrażającą się w przyjęciu, iż za osobę bezrobotną nie może być uznana osoba podlegająca ubezpieczeniu emerytalnemu z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, że dopiero podleganie wszystkim ubezpieczeniom, tj. emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu wyklucza możliwość uznania danej osoby za osobę bezrobotną. Nadto w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. dodatkowo zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ ww. przepisu prawa materialnego i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za osobę bezrobotną nie może być uznana osoba, choć prawidłowo powinno się uznać, że taka osoba może uzyskać status bezrobotnego zaś wyłączne podleganie wszystkim ubezpieczeniom uniemożliwia uznanie takiej osoby za bezrobotną podlegająca ubezpieczeniu społecznemu ze względu na opiekę nad dzieckiem. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że w skardze kasacyjnej, jak i piśmie skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r. - będącym uzupełnieniem zarzutów skargi, oparto się na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół interpretacji art. 2 ust. pkt 2 lit. l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia), wedle którego osoba nie podlagająca ubezpieczeniu społecznemu może być uznana za osobę bezrobotną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, tylko w sytuacji, gdy strona podlega wszystkim rodzajom ubezpieczenia, tj. emerytalnemu, chorobowemu i społecznemu oraz wypadkowemu – wówczas wyklucza to możliwość uznania tej osoby za bezrobotną. Z takim stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić, co wynika zarówno w wykładni literalnej, jak i funkcjonalnej ww. przepisu. Należy w całości podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że treść art. 2 ust. pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia nie stanowi, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu zachodzi wówczas, gdy obejmuje łączne podleganie wszystkim rodzajom ubezpieczenia. Zgodnie z art. 2 ust. pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia, status bezrobotnego może otrzymać osoba, która nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Przepis ten jest sformułowany w sposób jednoznacznie powołujący się na liczbę pojedynczą przy określeniu ubezpieczenia, które powoduje, że określona osoba nie może być uznana za bezrobotną. Zgodnie z jego brzmieniem jeżeli osoba wnioskująca o przyznanie jej statusu bezrobotnego podlega jedynemu z rodzajów ubezpieczeń społecznych, określonych w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.) - nie może być uznana za bezrobotną. Wskazać nadto należy, że z art. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. określa cztery rodzaje ubezpieczeń społecznych (ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenia rentowe, ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa oraz ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych). Tak więc jednym z rodzajów ubezpieczeń jest ubezpieczenie emerytalne. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że M. R. z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem podlega ubezpieczeniu emerytalnemu, a więc wystąpiła negatywna przesłanka z art. 2 ust. 2 pkt l ustawy o promocji zatrudnienia, niepozwalająca na przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej. Również wykładnia funkcjonalna wskazuje, że art. 2 ust. pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska, że tylko łączne podleganie wszystkim ubezpieczeniom oznacza, że nie można danej osobie przyznać statusu bezrobotnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przesłanką uznania danej osoby za bezrobotną jest gotowość do podjęcia zatrudnienia. Zauważa się, że takie rozwiązanie oznacza, iż "dokonując tego wyłączenia, ustawodawca zakłada, że nie tylko koliduje ona z przejawianiem gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, lecz także zwykle stanowi źródło wystarczających dochodów" ( Z. Góral, Komentarz do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz do art. 2, LEX t.2.12). Osoba ubezpieczona, szczególnie na tej podstawie, że sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem, przestaje spełniać warunek bycia w gotowości do podjęcia w każdym okresie pracy w pełnym wymiarze czasu. Bycie ubezpieczonym wskazuje bowiem na wystąpienie pewnej przeszkody o charakterze trwałym np. z powodu przebywania na rencie lub przejściowym, czyli tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, z powodu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem - powodującej niemożność podjęcia zatrudnienie, stosowanie do wymagań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Nadto wskazuje na sytuację, w której określona osoba posiada źródło dochodów, które nie powinno być dublowane przez świadczenia wypłacane na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.