I OSK 1065/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1413/15 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1413/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie orzekła o przyznaniu M.P. prawa do zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2008 r. Decyzja ta była wielokrotnie zmieniana z uwagi na zmianę wysokości zasiłku. Pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia uprawnień do zasiłku stałego, a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyna Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie, orzekła o uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r., wielokrotnie zmienianej, dotyczącej zasiłku stałego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 106 ust. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4, 5a i 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 163, ze zm., powoływanej dalej jako u.p.s.) w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. powoływanej dalej jako k.p.a.) W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powodem zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do zasiłku stałego był fakt zmiany wysokości dochodu, którym dysponuje świadczeniobiorca, z uwagi na uzyskanie w miesiącu lipcu 2015 r. spadku w wysokości 20 000 zł. Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a kryterium dochodowe dla takiej osoby wynosi 542 zł. Wobec takich ustaleń organ przyjął, że dochód strony stanowiła kwota 20.000 zł, rozliczona stosownie do zapisu art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, od miesiąca lipca 2015 r. Wobec tego dochód, którym strona dysponuje to kwota 1.941,65 zł, na którą składa się 1/12 kwoty otrzymanego spadku tj. 1.666,67 zł, zasiłek pielęgnacyjny, ½ kwoty dodatku mieszkaniowego oraz ½ dodatku energetycznego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeśli dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z tego powodu na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. stwierdzono, że od dnia 1 sierpnia 2015 r. zainteresowana nie kwalifikowała się do zasiłku stałego. Wyjaśniono, że uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego powoduje konieczność zaprzestania opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Od decyzji tej M.P. wniosła odwołanie, w którym wyjaśniła, że otrzymaną w spadku kwotę wydała na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bieżących, wobec czego nadal pozostaje bez żadnego dochodu. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ II instancji przytoczył treść art. 106 ust. 5 u.p.s., na mocy którego możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na skutek zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony. Wskazał również, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter decyzji konstytutywnej, co oznacza, że organ wydając decyzję na tej podstawie nie może wyeliminować decyzji za okres poprzedzający jej wydanie. Ocenił, że organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość osiągniętego dochodu na skutek jednorazowego świadczenia, gdyż zaliczył tę kwotę w 12 częściach do dochodu osiągniętego przez stronę, począwszy od miesiąc lipca 2015 r. W skardze na tę decyzję M.P. podniosła, że jest osobą niepełnosprawną od dzieciństwa. Do miesiąca lipca 2015 r. pobierała zasiłek stały, lecz jego wypłata została wstrzymana, gdyż otrzymała spadek po matce. Wyjaśniła, że nie uważa tego za dochód, ponieważ musiała opłacić adwokata i ponieść opłaty związane ze sprawą, miała także długi, które musiała uregulować. Zaspokoiła też niezbędne bieżące potrzeby. Wskazała, że bez zasiłku stałego nie ma środków na życie. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że rozstrzygnięcia te podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę działania organy orzekające w tej sprawie przywołały przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s.. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie taką podstawę do uchylenia decyzji stanowiła zmiana sytuacji dochodowej strony, mająca wpływ na prawo do pobieranego zasiłku stałego. Sąd podkreślił, że zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny, co oznacza, że z chwilą, gdy taka decyzja stanie się ostateczna, na nowo kształtuje sytuację prawną podmiotu uprawnionego do pomocy społecznej. Konstytutywny charakter takiej decyzji w oparciu o wskazany przepis przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać skutki tylko ex nunc tj. na przyszłość. Co prawda organ odwoławczy zwrócił uwagę na taki charakter decyzji wydawanej w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., jednakże błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza prawa, mimo że w sposób oczywisty narusza konstytutywny charakter decyzji wydanej na tej podstawie prawnej. W sentencji decyzji organu I instancji, tj. decyzji wydanej w dniu [...] września 2015 r., doręczonej stronie w dniu 7 października 2015 r., nie wskazano daty, od której uchyla się dotychczasową decyzję przyznającą zasiłek stały, ale w jej uzasadnieniu podano, że od dnia 1 sierpnia 2015 r. strona nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku stałego z powodu osiągniętego dochodu. Skoro decyzja wydana została dopiero w dniu [...] września 2015 r. i ma ona charakter kształtujący na przyszłość, to nie można było orzec o utracie uprawnienia z datą wsteczną, jak to faktycznie uczynił organ I instancji wskazując, że od dnia 1 sierpnia 2015 r. zasiłek stały skarżącej się nie należy. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że organy orzekające w sposób prawidłowy ustaliły wysokość dochodu skarżącej z uwzględnieniem jednorazowego świadczenia z tytułu otrzymanego spadku tj. z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 11 i 12 u.p.s. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w wydanej decyzji organ pierwszej instancji orzekł o utracie przyznanego uprzednio skarżącej uprawnienia z datą wsteczną (ex tunc), a tym samym decyzja ta została wydana z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego; - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 11, art. 37 ust. 1 i art. 106 ust. 5 u.p.s., polegające na przyjęciu, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i w konsekwencji uchylenie tychże decyzji, podczas gdy odpowiadały one przepisom prawa; - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo że skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzje wydawane na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. mają charakter konstytutywny. Organ I instancji nie wskazał w decyzji daty z jaką uchylił wydaną przez siebie uprzednio decyzję przyznającą zasiłek stały, na co wskazuje sentencja tejże decyzji. Nie można więc podzielić poglądu Sądu I instancji, że doszło do naruszenie powyższego przepisu poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, że " od dnia 1 sierpnia 2015 r. skarżąca nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku stałego", co wskazywać miałoby na wydanie decyzji ze skutkiem wstecznym. Pogląd ten jest nieuzasadniony, ponieważ nie ulega żadnej wątpliwości, że organy administracji, załatwiając w drodze decyzji sprawy indywidualne, o prawach i obowiązkach stron orzekają w sentencji wydawanych decyzji. Za decyzję rozstrzygającą o uprawnieniach strony z mocą wsteczną można byłoby uznać jedynie taką decyzję, w sentencji której organ I instancji expressis verbis wskazałby, że orzeka o utracie przyznanych uprawnień z datą poprzedzającą datę wydania takiej decyzji. Ponieważ tego nie uczynił, to utrata przez skarżącą prawa do zasiłku stałego nastąpiła dopiero w momencie, gdy decyzja organu pierwszej instancji zaczęła wywoływać skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2). Powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, należy wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu, a ponadto wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania należy natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, iż miały one istotny wpływ na treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wskazanych wyżej podstawach. Jednakże wszystkie podniesione zarzuty tj. zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ( a nie jak błędnie wskazał autor skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a.) oraz art. 151 p.p.s.a., jaki i dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 106 ust. 5 u.p.s., sprowadzają się do kluczowej kwestii dotyczącej oceny zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w kontekście skutku, jaki ta ostatnia decyzja wywołała (ex tunc czy ex nunc). Przy czym zarówno Sąd I instancji, jak i autor skargi kasacyjnej nie mają żadnych wątpliwości co do konstytutywnego (a więc kształtującego sytuację prawną strony na przyszłość) charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Pogląd o konstytutywnym charakterze tego typu decyzji był także prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 74/14 ( dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak w rozpoznawanej sprawie nie tyle chodzi o charakter (konstytutywny czy deklaratoryjny) decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., ile o ocenę, czy decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, pozbawiła skarżącą M.P. prawa do zasiłku stałego z datą wsteczną - jak uznał Sąd I instancji, czy też dopiero od momentu wprowadzenia jej do obrotu prawnego - jak wskazuje autor skargi kasacyjnej. Chodzi więc o właściwe odczytanie treści wydanej decyzji zawartej w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu. Co prawda w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania jej autor nie powiązał wskazanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej z przepisami procedury administracyjnej, jednakże z uzasadnienia tej skargi jednoznacznie wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 107 kpa w powiązaniu z przepisami p.p.s.a.. W tym bowiem przepisie opisane są elementy decyzji administracyjnej, na których odrębność zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska. Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n. , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n. ). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji zawiera następujące rozstrzygnięcie : "postanawiam uchylić decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 wielokrotnie zmienioną dotyczącą zasiłku stałego. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano w oparciu o art. 108 k.p.a. ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny wynikający z konieczności zapewnienia realizacji zasiłku stałego wyłącznie osobom uprawnionym do tego świadczenia" W rozstrzygnięciu tym nie wskazano zatem terminu, od którego następuje uchylenie prawa do zasiłku stałego, co oznacza, że wynikający z niego skutek uchylający następuje z momentem wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Uzasadnienie tej decyzji także nie wskazuje powyższego terminu, a więc nie pozostaje w sprzeczności z sentencją. W uzasadnieniu organ zawarł bowiem jedynie sformułowanie "....stwierdza się iż od dnia 1 sierpnia 2015 r. nie kwalifikuje się Pani do zasiłku stałego". Wbrew stanowisku Sądu I instancji sformułowanie to nie oznacza, że skarżącą pozbawia się prawa do świadczenia od sierpnia 2015 r., a jedynie, że na skutek uzyskania dochodu (spadku) w wysokości 20 000 zł w lipcu 2015 r. od sierpnia 2015 r. skarżąca, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, nie spełnia przesłanek do otrzymywania zasiłku stałego. W świetle powyższego zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że za decyzję rozstrzygającą o uprawnieniach strony z mocą wsteczną można byłoby uznać jedynie taką decyzję, w sentencji której organ I instancji wskazałby, że orzeka o utracie przyznanych uprawnień z datą poprzedzającą datę wydania decyzji. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie tego nie uczynił, to utrata przez skarżącą prawa do zasiłku stałego nastąpiła dopiero w momencie, gdy decyzja organu pierwszej instancji zaczęła wywoływać skutki prawne. Zasadny zatem okazał się zarzut niewłaściwego zinterpretowania przez Sąd I instancji momentu powstania skutku uchylającego prawo do zasiłku, wynikającego z decyzji organu I instancji. Wskazać także należy, że jeżeli na skutek czynności faktycznych doszło do wstrzymania wypłaty świadczenia od sierpnia 2015 r. (co podnosi w skardze strona), czyli przed wydaniem decyzji uchylającej decyzję przyznającą prawo do zasiłku stałego, to było to działanie oczywiście nieprawidłowe. Niemniej jednak, przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie nie były czynności faktyczne podejmowane przez organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a sama decyzja, która , co wykazano wyżej, nie naruszała ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a z uwagi na sytuację osobistą i majątkową skarżącej M.P.