II SA/Ol 1413/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekła o przyznaniu M.P. prawa do zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2008r. Decyzja ta była wielokrotnie zmieniana z uwagi na zmianę wysokości należnego stronie zasiłku stałego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt tej sprawy wynika, że pismem z dnia 6 sierpnia 2015r. Koordynator Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia uprawnień do zasiłku stałego. Następnie decyzją z dnia [...], działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekła o uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...], wielokrotnie zmienianej, dotyczącej zasiłku stałego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 k.p.a. ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny wynikający z konieczności realizacji zasiłku stałego wyłącznie osobom uprawnionym do tego świadczenia. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 106 ust. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4, 5a i 11 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. z 2015r. Dz.U. poz. 163, ze zm) dalej: u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r. poz. 823) oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm) dalej zwanej k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że powodem zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do zasiłku stałego był fakt zmiany wysokości dochodu, którym dysponuje świadczeniobiorca. Jak wynika z oświadczenia złożonego w dniu 18 września 2015r. zainteresowana otrzymała spadek po zmarłej matce w wysokości 20.000 zł w miesiącu [...] 2015r. Wskazano, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zaś kryterium dochodowe takiej osoby wynosi 542 zł. Wobec takich ustaleń faktycznych organ przyjął, że dochód strony stanowiła kwota 20.000 zł, rozliczona stosownie do zapisu art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, od miesiąca [...] 2015r., bowiem w tym miesiącu otrzymała spadek po zmarłej matce. Wobec tego dochód, którym strona dysponuje to kwota 1.941,65 zł, na którą składa się 1/12 kwoty otrzymanego spadku tj. 1.666,67 zł, zasiłek pielęgnacyjny, ½ kwoty dodatku mieszkaniowego oraz ½ dodatku energetycznego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeśli dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z tego powodu na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. stwierdzono, że od dnia 1 sierpnia 2015r. zainteresowana nie kwalifikowała się do zasiłku stałego. Wyjaśniono, że uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego powoduje konieczność zaprzestania opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Od decyzji tej M.P. wniosła odwołanie, w którym wyjaśniła, że w dniu [...] otrzymała spadek po matce lecz już tego dnia musiała opłacić adwokata za prowadzenie sprawy oraz "dla nieruchomości", jak również uregulować długi, oraz zakupiła niezbędne sprzęty tj. łóżko, pralkę, których nie posiadała. Mieszkanie było w fatalnym stanie technicznym a opieka społeczna nigdy nie chciała przyznać jej żadnej pomocy na jego remont. Po otrzymaniu pieniędzy wykonała niezbędne naprawy i nie pozostały jej już żadne środki na życie. Nadal zatem pozostaje bez dochodu. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia przytoczono treść art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku stałego. Wyjaśniono również, jakie wydatki pomniejszają dochód osoby występującej o przyznanie świadczenia, jak również podano jakie świadczenia nie są doliczane do dochodu osoby wnioskującej o objęcie pomocą. Podano, że odwołująca pobierała zasiłek stały od dnia 1 grudnia 2008r., którego na mocy ostatniej decyzji z dnia [...] wysokość wynosiła 282,31 zł miesięcznie. Wskazano, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 1058), które weszło w życie z dniem 1 października 2015r. kwota kryterium dochodowego wynosi 634 zł, a poprzednio była to kwota 542 zł. Wyjaśniono, że odwołująca jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, nie pobiera jakichkolwiek świadczeń emerytalno-rentowych. Na jej dochód składa się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, kwota 114,28 zł stanowiąca ½ przyznanego dodatku mieszkaniowego oraz kwota 7,70 zł stanowiąca ½ przysługującego zryczałtowanego dodatku energetycznego. Nadto z oświadczenia strony złożonego w dniu 3 sierpnia 2015r. wynika, że otrzymała jednorazowy dochód w miesiącu [...] 2015r. wynoszący 20.000 zł z tytułu spadku. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] 2008r. na stałe, przy czym niepełnosprawność strony istnieje od dzieciństwa. Przytoczono treść art. 106 ust. 5 u.p.s., na mocy której organ uprawniony jest do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na skutek zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony. Wskazano również, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter decyzji konstytutywnej, co oznacza, że organ wydając decyzje w tym trybie nie może wyeliminować decyzji za okres poprzedzający jej wydanie. Poza sporem pozostaje w tej sprawie okoliczność, że w miesiącu [...] 2015 r. strona uzyskała tytułem spadku kwotę 20.000 zł, co miało wpływ na poprawę jej sytuacji dochodowej. Organ I instancji prawidłowo także obliczył wysokość osiągniętego dochodu na skutek jednorazowego świadczenia, gdyż zaliczył tę kwotę w 12 częściach do dochodu osiągniętego przez stronę począwszy od miesiąc [...] 2015r. Łącznie dochód strony stanowi 1.941,65zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego. Na tę decyzję M.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że jej sytuacja jest tragiczna, jest osobą niepełnosprawną od dzieciństwa. Do miesiąca [...] 2015r. pobierała zasiłek stały z tego tytułu lecz od czterech miesięcy jest on jej wstrzymany, gdyż otrzymała spadek po matce. Wyjaśniła, że nie uważa tego za dochód, gdyż musiała opłacić adwokata i opłaty związane ze sprawą a także miała długi, które musiała uregulować. Kupiła pralkę, łóżko i lodówkę, której nie miała. Na dzień dzisiejszy nie posiada już "ani grosza", nie ma z czego żyć, ani jak się leczyć, nie ma już ubezpieczenia. Podała, że obecnie zabrano jej także dodatek mieszkaniowy, gdzie nie będzie miała z czego opłacać mieszkania i znowu wpadnie w długi. Wskazała, że bez zasiłku stałego pozostaje bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 184 konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 ustawy ppsa.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi, stosownie do art. 134 ustawy ppsa. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wziął pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcia te podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego. Podstawę prawną dla wydania decyzji w takim zakresie stanowił przepis art. 37 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 5 oraz art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej( tj. Dz.U. z 2015r. poz. 163, ze zm.) dalej: u.p.s. W tym miejscu wskazać pozostaje, iż organy orzekające w tej sprawie jako podstawę dla swojego działania przywołały przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak zatem wynika z przywołanego przepisu ustawodawca dopuścił możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji, mocą której stronie przyznano określone uprawnienie, w sytuacji zaistnienia jednej z wymienionych sytuacji. W niniejszej sprawie taką podstawę do uchylenia decyzji stanowiła zmiana sytuacji dochodowej strony mająca wpływ na prawo do pobieranego zasiłku stałego. Należy jednakże podkreślić, co stanowi okoliczność nie budzącą żadnych wątpliwości Sądu, że zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny, co oznacza, że z chwilą gdy taka decyzja stanie się ostateczna, to na nowo kształtuje sytuację prawną podmiotu uprawnionego do pomocy społecznej. Konstytutywny charakter takiej decyzji w oparciu o wskazany przepis przesadza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać skutki tylko ex nunc tj. na przyszłość (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Po 772/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013r. sygn. akt II SA/Rz 440/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn.. akt III SA/Kr 1164/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejną konsekwencją konstytutywnego charakteru decyzji wydanej w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie zamiany lub uchylenia decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym, ponieważ celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji lub jej części z obrotu prawnego. Jeśli natomiast decyzja wygasła, to znaczy, że nie istnieje już w obrocie prawnym, a zatem nie można jej zmienić lub uchylić - bowiem została już wyeliminowania z obrotu prawnego bądź z mocy samego prawa, bądź na skutek zrealizowania uprawnienia nią przyznanego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2913 r., sygn. I OSK 1312/13, dostępne CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wprawdzie organ odwoławczy zwrócił uwagę na taki charakter decyzji wydawanej w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. jednakże błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza prawa, mimo, że w sposób oczywisty narusza konstytutywny charakter decyzji wydanej na tej podstawie prawnej. Wskazać pozostaje również, że wprawdzie w sentencji decyzji organu I instancji tj. decyzji wydanej w dniu [...], stronie doręczonej w dniu 7 października 2015r. nie wskazano daty, od której uchyla się dotychczasową decyzję przyznającą zasiłek stały, natomiast w uzasadnieniu wskazano, że od dnia 1 sierpnia 2015r. strona nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku stałego z powodu osiągniętego dochodu. Tymczasem, jak wskazano wyżej, skoro decyzja wydana została dopiero w dniu [...] i ma ona charakter kształtujący na przyszłość ex nunc, to oznacza powyższe, że nie można było orzec o utracie uprawnienia z datą wsteczną, jak to faktycznie uczynił organ I instancji wskazując, że od dnia 1 sierpnia 2015r. zasiłek stały skarżącej się nie należy. W toku postepowania odwoławczego Kolegium nie dostrzegło te j nieprawidłowości, natomiast organ I instancji posiadał już wiedzę o jednorazowym dochodzie skarżącej, bowiem o tym fakcie poinformowała organ pomocy społecznej w dniu 6 sierpnia 2015r.strona, a mimo tego zwlekał z wydaniem decyzji do [...] Zatem to obowiązkiem organu I instancji było niezwłocznie wydać rozstrzygnięcie w tej sprawie, tymczasem, decyzja wydana została dopiero w dniu [...] a doręczona w dniu 7 października 2015r. W tym stanie sprawy organ I instancji będzie zmuszony ponownie wydać decyzję w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd, tj. wydać decyzję na przyszłość z uwagi na kształtujący charakter takiego rozstrzygnięcia, gdyż niedopuszczalne jest, aby decyzją wydaną w oparciu o ww. podstawę prawną dokonywać uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały z datą wsteczną. Skarżącej pozostaje natomiast wyjaśnić, że w tej sprawie organy orzekające w sposób prawidłowy ustaliły wysokość jej dochodu z uwagi na jednorazowe świadczenie z tytułu otrzymanego spadku tj. z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 11 i 12 u.p.s. Także prawidłowo organy przyjęły, ze stosownie do zapisu art. 8 ust. 3 u.p.s. dochód stanowi suma miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast z treści art. 8 ust. 4 ww. ustawy wynika, że do dochodu nie wlicza się: 1. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2. zasiłku celowego; 3. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4. wartości świadczenia w naturze; 5. świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a. świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693) 6. dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ka przeliczeniowego. Jak z powyższego wynika, kwota uzyskanego spadku nie została enumeratywnie wyliczona przez ustawodawcę, jako niemająca wpływu na wysokość dochodu, którym dysponuje osoba ubiegająca się o korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej. Zatem wbrew stanowisku skarżącej, kwota jednorazowego spadku w wysokości 20.000 zł, stanowi kwotę, która ma wpływ na wysokość dochodu skarżącej, oraz która to kwota musiała zostać doliczona do jej dochodu miesięcznego w wysokości 1/12. W niniejszej sprawie z uwagi na wyżej wskazane okoliczności oraz dokonaną przez Sąd ocenę prawną i zawarte wskazania należało uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów dokonanej przez Sąd. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.