II SA/Łd 896/15

Dnia 18 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 roku sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania G. W. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]r., w przedmiocie pozwolenia na budowę, utrzymał ją w mocy. Na wniosek K. W. i P. W. Starosta [...] powołaną na wstępie decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz ze zjazdem na działkach o nr ewid. 52 i 72/2 (obr. [...]), położonych przy ul. A 15 w R. Od decyzji tej odwołanie złożyła właścicielka nieruchomości przy ul. A 17, oznaczonej jako działka nr 51, sąsiadującej z działką inwestorów – G. W., która zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 32, art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623), zwanej dalej p.b., poprzez nieprzeprowadzenie analizy oddziaływania planowanego budynku na interesy osób trzecich. Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, iż na terenie, na którym znajduje się nieruchomość inwestorów i skarżącej obowiązują ustalenia określone w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia zmiany ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. - aktualizacja w części dotyczącej terenów położonych pomiędzy ulicami: B, C, A. Działka inwestorów i skarżącej znajdują się w jednostce planu MU 4. Organ uznał, że zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest bezzasadny, gdyż dotyczy sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu posadowienia budynku w granicy z działką skarżącej organ podniósł, że na takie usytuowanie budynku pozwala przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, stanowiący że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na działce o szerokości mniejszej niż 16 m. A działka inwestorów ma szerokość ok. 13 m. Organ zauważył, że działka skarżącej nie jest zabudowana, nie można zatem stwierdzić czy projektowana zabudowa działki inwestorów narusza przepisy § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki skarżąca ma możliwość zabudowy w obu granicach z działką o nr ewid. 50 oraz z działką inwestorów o nr ewid. 52. Lokalizacja przyszłego budynku na działce skarżącej będzie ograniczona granicami działek i nieprzekraczalną linią zabudowy zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stanął na stanowisku, iż zatwierdzony projekt budowlany spełnia również ustalenia określone w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia zmiany ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., który na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami MU, UM i U ustala: (1) rozwój funkcji mieszkaniowych z usługami podstawowymi - zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny bez usług; (2) zakaz lokalizacji obiektów produkcyjnych i urządzeń uciążliwych, bądź szkodliwych dla środowiska - nie zaprojektowano takich obiektów. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. W., która zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588 z późn. zm.) poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia praw osób trzecich oraz czy wykonanie przedmiotowej inwestycji jest możliwe, tak aby była ona zgodna z przepisami prawa, b. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodów w sytuacji, w której przedmiotem dowodów są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, c. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej, d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 2. naruszenie prawa materialnego: art. 32, art. 33 i art. 35 p.b. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy oddziaływania planowanego budynku na interesy osób trzecich, a także gdy przedstawiony projekt nie nadawał się do zatwierdzenia. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja wydana została pomimo niespełnienia przez planowany budynek warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Analiza projektu prowadzi bowiem do konstatacji, że poza zakresem rozważań autora projektu pozostało ustalenie wpływu projektowanego budynku na nieruchomość strony (w szczególności możliwość jej zagospodarowania w przyszłości). Skarżąca podniosła, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czyni wyraźne zastrzeżenie o konieczności uwzględnienia § 13, § 60 i § 271-273, a więc nie jest możliwe jego stosowanie bez sprawdzenia, czy zastosowaniu tego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się przepisy § 13, § 60 i § 271-273 bądź przepisy odrębne. Zdaniem strony spełnienie warunków z § 60 rozporządzenia dla nieruchomości skarżącej, w przypadku wybudowania obiektu budowlanego przez inwestorów będzie niemożliwe. W tym kontekście niezbędne było przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z opinii biegłego z zakresu architektury na okoliczność ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym możliwość korzystania z tych nieruchomości w dotychczasowy sposób, w szczególności ograniczenia możliwość zagospodarowania tych nieruchomości lub w inny sposób zakłócenia możliwości korzystania z nich oraz opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na okoliczność spełnienia przez projektowany budynek warunków dotyczących ochrony przeciwpożarowej, tj. zgodności projektowanego obiektu z wymaganiami wprowadzanymi przez przepisy § 271-273 ww. rozporządzenia. Rozmieszczenie nieruchomości sąsiednich, w szczególności kształt i wielkość działki strony, sprawiają bowiem, że projektowana budowla może w istotnym stopniu ograniczyć "użyteczność" nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji czynił to pod względem jej zgodności z prawem, w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), tak w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wobec treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przedmiotem badania sądu była decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem, której podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-2 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; a ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ocenie Sądu organ prawidłowo wywiązał się z wyżej określonych obowiązków. Teren planowanej inwestycji, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wyznaczonego ulicami: B, A, D i E, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r., oznaczony jest symbolem MU i przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Organ, co prawda powoływał się na ustalenia określone w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia zmiany ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. - aktualizacja w części dotyczącej terenów położonych pomiędzy ulicami: B, C, A, gdzie przeznaczenie terenu jest takie samo. A autor projektu budowlanego dodatkowo wskazywał na uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wyznaczonego ulicami: B, A, D, E, bocznicą kolejową. Zakres obowiązywania dwóch ostatnich aktów zmieniających uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. nie był przedmiotem badania przez sąd w tej sprawie, gdyż dla potrzeb kontroli zaskarżonej decyzji istotne były ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. Z aktu tego wynika zarówno przeznaczenie terenu inwestycji jak i parametry i wskaźniki zabudowy oraz ustalenia w zakresie komunikacji, infrastruktury technicznej i ochrony środowiska. Plan ten zachowuje obowiązującą moc, w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 poz. 199, ze zm.) i stanowi wystarczającą podstawę do badania zgodności przedstawionego projektu budowlanego z jego ustaleniami. Sąd uznał więc za zbędne dla potrzeb rozpoznania tej sprawy analizowanie, czy wprowadzone zmiany do planu uchwalonego przed 1995 r. wywołują określone skutki prawne. Fakt powoływania się przez organ na ustalenia planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...]r., nie miał wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy wszystkie niezbędne dane dla oceny projektu budowlanego objęte były uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. Należy zgodzić się z wnioskami organu, iż planowana inwestycja nie narusza też przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym, zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia nie może być uznany za zasadny. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 pkt 1, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Organ ustalił, że działka inwestorów ma 13 m szerokości. Skarżąca ma rację, iż nie wystarczyło stwierdzić, że szerokość działki nie przekracza 16 m, jednak z akt sprawy wynika, iż pozostałe przesłanki przewidziane tym przepisem nie mają w okolicznościach tej sprawy zastosowania. Słusznie argumentował organ, iż wymogi zawarte w § 13 i § 60 dotyczące oświetlenia i nasłonecznienia określa się dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Przepisy te mogą więc mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z ich treści, gdyż umożliwiają przeprowadzenie konkretnych obliczeń w zakresie zacienienia i czasu nasłonecznienia w odniesieniu do istniejących pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Działka skarżącej oznaczona nr 51 jest niezabudowana, a więc brak jest możliwości zastosowania regulacji z § 13 i § 60 rozporządzenia. Podobnie jak przepisów § 271 i § 273 rozporządzenia, które dotyczą wzajemnego usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe i odnoszą się do odległości pomiędzy budynkami ze względu na klasę odporności ogniowej ścian zewnętrznych i rodzaju budynków oraz znajdujących się w nich pomieszczeń. Z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, iż w planowanym obiekcie przewidziano ogniomur w granicy działki oraz zabezpieczenie drewnianych elementów konstrukcji dachu środkami ogniochronnymi (Fobos M-4), co uwzględnia warunki przewidziane w § 272 rozporządzenia. Przepis ten w ust. 2 i 3 wymaga, by budynki mieszkalne jednorodzinne ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, sytuowane były w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12. Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Stwierdzić należy, iż warunki przewidziane przepisem art. 35 ust. 1 p.b. tak w zakresie szczegółowo omówionym wyżej, a odnoszącym się do pkt 1 i 2 oraz w zakresie pkt 3 i 4 tego przepisu dotyczącym kompletności projektu budowlanego oraz załączenia wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń, zostały wypełnione. Brak więc podstaw do uznania skuteczności tego zarzutu skargi, podobnie jak niezasadne są zarzuty naruszenia art. 32 i art. 33 p.b., które określają warunki uzyskania pozwolenia na budowę i wymagane załączniki do wniosku. Wymogi określone tym przepisami zostały zrealizowane, a postawione w skardze zarzuty nie wskazują na braki w tym zakresie. Wobec tego, iż wskazane zarzuty nie odnoszą się do konkretnych warunków przewidzianych tymi przepisami i nie zostały uzasadnione, nie ma więc możliwości szczegółowego odniesienia się do nich. Trafna zaś jest konstatacja organu, iż wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b. organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 78 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Organ wypełnił zasadę prawdy obiektywnej i przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący dla potrzeb merytorycznego załatwienia sprawy, zgodnie z wymogami prawa materialnego. Dokonał przy tym prawidłowej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Brak było podstaw do prowadzenia dalszego postepowania dowodowego, a żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 371). Chybiony jest więc zarzut, iż dla potrzeb rozstrzygnięcia niezbędne było przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych z zakresu architektury oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. Należy zauważyć, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz opinia biegłego ma dostarczyć organowi wiedzy specjalistycznej, której ten organ nie posiada. Natomiast stwierdzenie spełnienia albo niespełnienia wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi jest zadaniem dla organu (nie dla biegłego), które organ prawidłowo zrealizował na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału i własnej wiedzy fachowej, gdyż nie przekraczało to umiejętności i kompetencji orzekającego w sprawie organu architektoniczno-budowlanego. Niezrozumiały zaś pozostaje zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten dotyczy innego etapu postępowania, a mianowicie ustalenia warunków zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie, nieruchomość inwestorów leży w obszarze objętym planem miejscowym, a przedmiot rozpoznania dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, do którego nie ma zastosowania objęty zarzutem skargi przepis. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. A. P.