I OZ 659/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 11/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami postanawia oddalić zażalenie. A.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z powodu istnienia przeciwwskazań zdrowotnych, stwierdzonych w trakcie badań przeprowadzonych w Instytucie [...]. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podał, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest konieczne z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia następstw. Podkreślił, że zaskarżona decyzja oparta jest na błędnie ustalonym stanie faktycznym i jest wynikiem skrajnie sformalizowanego podejścia do interpretacji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.). Odebranie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, oprócz tego, że z przyczyn obiektywnych i oczywistych utrudni mu normalne funkcjonowanie w życiu codziennym, może doprowadzić do utraty zatrudnienia, a tym samym do realnych problemów z utrzymaniem rodziny (partnerki i córki). Skarżący może mieć utrudniony i znacznie wydłużony dojazd z miejsca zamieszkania do miejsca pracy, co będzie generować niepotrzebne koszty i utrudniać organizowanie życia, z uwagi na możliwość wykonywania pracy w różnych miejscach. Świadczona przez skarżącego praca wymaga od niego mobilności, ponieważ wykonuje on pracę zlecaną pracodawcy przez różne kopalnie. Poza tym skarżący ma 6 letnią córkę, która pozostaje pod jego opieką czasie, gdy jego życiowa partnerka pracuje na nocne zmiany. Do wniosku skarżący załączył odpis skrócony aktu urodzenia córki oraz zaświadczenie z zakładu pracy jego partnerki, informujące, że jest ona zatrudniona w wymiarze ¾ etatu i wykonuje pracę w systemie nocnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 11/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) wynika, że przesłankami wstrzymania wykonania decyzji są wyrządzenie znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, przy czym to skarżący w swym wniosku winien wykazać (uprawdopodobnić w sposób graniczący z pewnością) istnienie takich okoliczności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych usprawiedliwionych argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i tym samym nie wykazał, aby wykonanie tej decyzji mogłoby spowodować powstanie po jego stronie szkody i to w rozmiarze znacznym. Podniesione okoliczności nie stanowią wystarczającej przesłanki dla uwzględnienia żądania i zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Bez wątpienia cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami spowoduje dla skarżącego utrudnienia w wykonywaniu codziennych czynności, jednakże zarówno jego dojazdy do pracy, jak i wykonywanie obowiązków domowych, może odbywać się przy użyciu środków transportu publicznego. Zdaniem Sądu uwzględnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sprzeciwia się również charakter zawartego w niej rozstrzygnięcia. Zasadniczym celem cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest wyeliminowanie z ruchu drogowego osób stwarzających potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa w tym ruchu, a co się z tym wiąże ochrona pozostałych użytkowników drogi, zatem wstrzymanie wykonania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami powinno być uzasadnione okolicznościami wyjątkowymi oraz powinno zostać szczególnie uzasadnione. W przeciwnym wypadku podważałoby to istotę i cel utraty uprawnienia do kierowania pojazdami. Powyższe postanowienie z dnia 30 marca 2016 r. stało się przedmiotem zażalenia A.N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., pozostające w związku z błędem w poczynionych ustaleniach faktycznych, poprzez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek i niezasadne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, pomimo tego, że opisana i wykazana sytuacja osobista i rodzinna skarżącego, uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a przyjęte założenia o domniemanym zagrożeniu ze strony skarżącego dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym mają charakter abstrakcyjnej tezy, jak również są co najmniej przedwczesne i bezpodstawne w kontekście argumentacji skargi i braku pełnej weryfikacji, czy po stronie skarżącego faktycznie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości, poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, włącznie z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych lub sporządzonego spisu. W uzasadnieniu zażalenia podkreślił, że bez możliwości samodzielnego przemieszczania się samochodem skarżący może mieć w sposób realny utrudniony transport z miejsca zamieszkania do miejsca zatrudnienia, co znacznie wydłuży ewentualny dojazd i powrót z pracy, generując niepotrzebne koszty i utrudniając organizowania życia, w szczególności ze względu na występującą w praktyce jego zatrudnienia możliwość świadczenia pracy w różnych miejscach. Praca skarżącego wymaga od niego mobilności, albowiem wykonuje on pracę zlecaną pracodawcy przez różne kopalnie, pomiędzy którymi musiałby się sprawnie przemieszczać. Poza tym skarżący ma 6-letnią córkę, która pozostaje również pod jego opieką, tym bardziej wobec faktu, iż jego partnerka życiowa pracuje na nocne zmiany. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, iż sytuacja materialna skarżącego jest trudna (wobec skali uzasadnionych wydatków), co znalazło odzwierciedlenie w uwzględnionym wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Z uwagi na niedające się przewidzieć codzienne sytuacje (w szczególności wymagające niezwłocznej reakcji, związane chociażby z potrzebami dziecka, a w szczególności jego stanem zdrowia), konieczność pozostawania dyspozycyjnym i mobilnym oraz charakter świadczonej pracy, przemieszczanie się środkami transportu publicznego może być w znacznej mierze niewystarczające w stosunku do uzasadnionych potrzeb skarżącego. Zależność od rozkładów jazdy, zsynchronizowania różnych środków transportu, ewentualnych opóźnień, ograniczeń w dni wolne od pracy, może generować daleko idące komplikacje, utrudniające właściwe i odpowiednie reagowanie w niespodziewanych sytuacjach oraz może kompletnie zdezorganizować codzienne funkcjonowanie skarżącego, w konsekwencji uniemożliwiając mu w wielu sytuacjach wykonywanie pracy i obowiązków rodzinnych. Brak dyspozycyjności oraz uzależnienie od niepewnych środków komunikacji publicznej spełnia w tych konkretnych okolicznościach przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący wskazał ponadto, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje oparte są na błędnie ustalonym stanie faktycznym i są wynikiem skrajnie sformalizowanego podejścia do interpretacji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż instytucja wstrzymania wykonania decyzji powołana została właśnie do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Złożenie wniosku nie oznacza jednak automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, że wykonanie każdej decyzji pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jej uchylenie powoduje, że wykonanie aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest jednak przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed wydania decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, posiadanie przez skarżącego prawa jazdy nie jest warunkiem koniecznym wykonywanej przez niego pracy. Decydującego znaczenia nie ma tu również wskazywany przez skarżącego charakter pracy, w tym nieprzewidywalność okoliczności jej wykonywania. Należy zauważyć, że nawet znaczne odległości można pokonać dzięki korzystaniu z transportu publicznego, co na pewno utrudnia, ale nie uniemożliwia – jak twierdzi skarżący –wykonywania pracy i obowiązków rodzinnych. Niewątpliwie cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami wiąże się z pewnymi uciążliwościami, jednakże są to normalne następstwa utraty uprawnień do kierowania pojazdami, które – same w sobie – nie wypełniają przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skutki te można ogólnie scharakteryzować, jako utratę możliwości niezależnego i samodzielnego przemieszczania się za pomocą pojazdów mechanicznych w celu realizacji codziennych potrzeb. Uciążliwości te wiążą się zasadniczo z koniecznością korzystania z komunikacji zastępczej czy pomocy osób trzecich. Niemożność korzystania z własnego środka pojazdu nie uniemożliwia jednak w ogóle dotarcia do miejsca pracy, szkoły dziecka, czy placówek opieki zdrowotnej, lub w inne wyznaczone sobie miejsca. Oczywistym jest, że inne formy podróżowania mogą być mniej komfortowe niż przemieszczanie się własnym samochodem, jednak spadek komfortu nie może być traktowany jako przyczyna powstania trudnego do odwrócenia skutku lub znacznej szkody. Skarżący nie wykazał natomiast, aby w jego przypadku utrata uprawnień do kierowania pojazdami przekraczała powyższe typowe następstwa w stopniu pozwalającym uznać, że zaistniały okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy utratą przez skarżącego prawa jazdy a pozbawieniem go możliwości zarobkowania, co wiązać się będzie – w jego ocenie – z całkowitym zdezorganizowaniem codziennego funkcjonowania skarżącego, a w konsekwencji uniemożliwienia mu wykonywania pracy i obowiązków rodzinnych. Wskazane okoliczności miałaby przykładowo miejsce, gdyby wykonywanie przez skarżącego pracy było możliwe tylko wtedy, gdy posiada on prawo jazdy (np. kierowca zawodowy). Skarżący nie wykazał natomiast, że jedyną możliwością zarobkowania, której brak może prowadzić do postania po jego stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jest wykonywanie prac związanych z posiadaniem prawa jazdy. Należy również podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jedynie w przypadku, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej (pozbawieniem pracy), a w konsekwencji utratą jedynego źródła utrzymania strony skarżącej, spełniona jest przesłanka określona w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OZ 275/16, z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II OZ 1386/07oraz z 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 17/04, OZ 20/04, publ. CBOIS), zatem jeżeli skarżący wykazałby, że nie ma innej możliwości dojazdu do pracy (komunikacja publiczna, pomoc sąsiedzka) i jednocześnie wskazał, że spowoduje to utratę pracy, to dopiero wtedy wstrzymanie wykonania decyzji Sąd mógłby uznać za zasadne. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest podyktowana także interesem osób trzecich – w tym przypadku bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego, dla którego istotne jest, aby po drogach poruszały się osoby o właściwych cechach. Dlatego też wstrzymanie wykonania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami powinno być z tego względu uzasadnione okolicznościami szczególnymi. W przeciwnym wypadku podważałoby to istotę i cel orzeczenia o utracie uprawnień do kierowania pojazdami. Takie zaś okoliczności nie zostały w niniejszej sprawie wykazane. Należy również podkreślić, iż zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji, w tym zarzuty dotyczące błędnie ustalonego stanu faktycznego i skrajnie sformalizowanego podejścia do interpretacji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, Sąd pierwszej instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, mijałoby się z celem tej instytucji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.