II SA/Wr 764/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I.Z. i M.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,,MPZP S. – OBSZAR B" oddala skargę w całości. Uchwałą z dnia [...] r. organ przystąpił do sporządzenia planu miejscowego S.-Obszar B. W dniach 27-30.04.2014 r. do burmistrza wpłynęły liczne wnioski mieszkańców o wprowadzenie do planu zakazu hodowli trzody chlewnej w rozmiarze ponad 40 DJP. Początkowo w projekcie planu miejscowego wnioski te zostały uwzględnione. W programie skutków finansowych uchwalenia planu wskazano w związku z tym, że na terenie oznaczonym symbolem RU na powierzchni około 10 300 m2 znajduje się zespół obiektów do produkcji zwierzęcej w tym chlewnia, paszarnia i dwa budynki inwentarskie o dopuszczalnym stanie inwentarza 143,58 DJP. Może to uzasadniać roszczenie odszkodowawcze hodowcy (art. 36 ust. 1 u.p.z.p., chociaż należ uwzględnić art. 35 ustawy). Po stronie korzyści wskazano dążenie do ograniczenia uciążliwości środowiskowych powodowanych przez funkcjonujące w granicach miasta w bezpośredniej bliskości terenów zabudowanych gospodarstwo rolne specjalizujące się w intensywnym chowie trzody chlewnej. Według prognozy oddziaływania na środowisko obszar planu wynosi około 21 ha w tym grunty orne 14 ha, ogrody działkowe 2,5 ha, zieleń parkowa 1 ha, niska zabudowa mieszkaniowa 2,5 ha, zaś centrum zajmuje chlewnia 1 ha. Projekt planu zachowuje istniejące funkcje terenu, poza niewielkim zwiększeniem terenów mieszkaniowych (około 10 budynków). Istniejąca chlewnia wywołuje uciążliwości odorowe zgłaszane przez mieszkańców, jednak brak uregulowań prawnych w tym zakresie. W dniu 13 marca 2015 r. wpłynęła uwaga skarżących do pierwotnego projektu planu ograniczającego liczbę DJP i możliwości rozwoju infrastruktury. Jak twierdzili, gmina dąży do zniszczenia ich gospodarstwa rolnego. Gmina nie wskazała lokalizacji zastępczej. Podjęła prace nad planem po złożeniu przez skarżących wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zapowiedzieli zgłoszenie roszczeń z art. 36 u.p.z.p. Burmistrz nie uwzględnił tej uwagi. Jak wskazał, uzasadniony był ustalony w projekcie nakaz usytuowania trzymetrowego pasa zieleni izolacyjnej na granicy terenu zajętego przez hodowlę. Ograniczenie hodowli do 40 DJP uwzględnia § 3 ust. 1 pkt 103 a rozporządzenia RM w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), gdyż prowadzona jest w odległości mniejszej niż 100 m od zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. hodowla będzie mogła być prowadzona w dotychczasowym rozmiarze (obecnie 136,8 DJP). Wprowadzony zakaz rozbudowy obiektów i budowy nowych oraz maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,24 nie wpływa ujemnie na prowadzone gospodarstwo, gdyż według ekspertyzy organu nadzoru budowlanego z 2008 r. istniejące zabudowania wystarczają na utrzymanie istniejącego stanu trzody chlewnej. Uchwałą z dnia [...] r. organ również nie uwzględnił tej uwagi, przedstawiając podobne uzasadnienie. Na sesji organu w dniu 30 kwietnia 2015 r. nie uchwalono jednak planu miejscowego, lecz radni przegłosowali wprowadzenie zmian do projektu planu, polegających w szczególności na wyeliminowaniu ograniczenia hodowli do 40 DJP oraz podwyższeniu wskaźnika zabudowy do 0,3. Po opracowaniu nowego projektu planu i jego wyłożeniu do publicznego wglądu odbyła się dyskusja publiczna. Przedstawiciel gminy tłumaczył zmiany chęcią uniknięcia odpowiedzialności odszkodowawczej i podkreślił, że dla mieszkańców istotne powinno być wprowadzenie zakazu rozbudowy hodowli. Skarżący zgłosili uwagi do nowego projektu planu. Kwestionowali ustalony zakaz rozbudowy i budowy nowych budynków inwentarskich oraz zbyt niski nadal wskaźnik intensywności zabudowy. Burmistrz nie uwzględnił tych uwag. W omawianym zakresie nastąpiły korzystne dla skarżących zmiany projektu planu. Pierwotnie projekt wprowadzał całkowity zakaz rozbudowy i budowy wszelkich budynków na terenie RU, zaś obecnie został ograniczony do budynków inwentarskich. Umożliwia to rozwój gospodarstwa przez dopuszczenie budowy innych obiektów gospodarczych jak magazyny, wiaty, silosy. Istniejący na terenie wskaźnik zabudowy wynosi 0,24. Jego zwiększenie o 25% umożliwi zabudowanie dodatkowo 600 m2 terenu RU. Uchwałą z dnia [...] r. organ nie uwzględnił uwag skarżących w oparciu o podobną argumentację. W treści zaskarżonego planu wyznaczono tereny MNU, R, RU, ZD, ZP i E. Wśród zasad ochrony środowiska wprowadzono ustalenia (§ 5 pkt 7, 8 i 9 p.m.), aby oddziaływanie działalności rolniczej i hodowlanej nie wykraczało poza granice działki, na terenach RU należy wprowadzić zadrzewienia wzdłuż granic terenu w pasie o szerokości minimum 3 m jako zieleń izolacyjną oraz ustalono tam prowadzenie chowu lub hodowli zwierząt w liczbie zgodnej z przepisami odrębnymi. Na terenach oznaczonych symbolem R ustalono zakaz zabudowy, zaś RU zakaz rozbudowy istniejących obiektów inwentarskich, zakaz budowy nowych obiektów inwentarskich oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na inwentarskie (§ 11 ust. 2 p.m.). Dla terenów oznaczonych symbolem RU ustalono przeznaczenie tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z zakazem rozbudowy i budowy jak w § 11 ust. 2 oraz określono maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,3 (§ 18 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 p.m.). Uchwała w przedmiocie planu miejscowego zawiera uzasadnienie. W uzasadnieniu omówiono potrzebę opracowania planu z uwagi na treść Studium z dnia 28.03.2013 r. Wskazano, że na obszarze planu istnieje konflikt między terenami zabudowy mieszkaniowej a terenem chlewni. Ustalenia planu zmierzają do ograniczenia konfliktu przez zminimalizowanie negatywnego oddziaływania hodowli na środowisko. Uchwalenie planu w pierwotnej wersji narażało gminę na odpowiedzialność odszkodowawczą do około 4 mln zł, więc dokonano zmiany projektu. Obecne ustalenia ograniczają skarżącym możność wybudowania nowego budynku inwentarsko-magazynowego, na co uzyskali decyzję o warunkach zabudowy. Organ omówił treść uwag skarżących i przyczyny ich nieuwzględnienia. W aktualnych ustaleniach nastąpiło złagodzenie zakazów w interesie skarżących. Skarżący mogą gospodarować na nieruchomości w dotychczasowy sposób (art. 35 u.p.z.p.). Nadał możliwe są inwestycje w celu zmodernizowania hodowli. Prognozowane zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpiło o kwotę około 73.000 zł. W dniu 20.08.2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa przez ustanowienie zakazu budowy budynków inwentarskich i ograniczenie powierzchni zabudowy. W uchwale stanowiącej odpowiedź na wezwanie, podjętej w dniu 27.08.2015 r., organ nie uwzględnił tego wezwania powołując dotychczasową argumentację. W dniu 5.10.2015 r. skarżący zaskarżyli plan miejscowy z powodu ograniczenia przysługującego im prawa własności oraz możliwości rozwoju gospodarstwa przez zakaz budowy budynków inwentarskich i rozmiar wskaźnika zabudowy. Nadal twierdzili, że gmina przystąpiła do sporządzenia planu po złożeniu przez nich wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący nie mieli zamiaru zwiększać hodowli, lecz poprawić jej dobrostan. Przyjęcie planu narazi ich na problemy w prowadzonej działalności i ograniczy ich prawa. Obecnie nie można przewidzieć skutków wejścia planu w życie. Z gospodarstwa utrzymuje się 6-osobowa rodzina. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie ingerencja w prawo własności skarżących, nie narusza prawa. Organ powołał i omówił przepisy art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz orzecznictwo sądowe (wyroku II OSK 2249/12, 1575/12, 307/12). Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (por. wyroki II SA/Wr 134/13, II OSK 119/05). Gospodarstwo skarżących znajduje się w ciągu już istniejącej struktury urbanistycznej, a plan umożliwia powstanie około 10 nowych obiektów mieszkalno-usługowych. Jednocześnie plan umożliwia zminimalizowanie uciążliwości odorowych z gospodarstwa na sąsiednie tereny mieszkaniowe. Przepisy § 11 ust. 2 i § 18 ust. 2 p.m. uwzględniają więc wymagania ochrony środowiska. Nie nastąpiło naruszenie istoty przysługującego skarżącym prawa własności. Skarżący mogą nadal prowadzić hodowlę w dotychczasowej liczbie DJP (art. 35 u.p.z.p.). Mogą również budować nowe obiekty gospodarskie, jednak bez rozszerzania hodowli, co uwzględnia prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie miało znaczenia uzyskanie przez skarżących nieprawomocnej decyzji lokalizacyjnej. Wskaźnik zabudowy umożliwia nową zabudowę gospodarstwa budynkami o powierzchni 600 m2. Organ wyrażał interesy publiczne i prywatne oraz dochował wszelkich wymogów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Już samo naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło w nin. sprawie w stopniu minimalnym. Istnienie tego naruszenia wiązać można z ustalonym zakazem powstania w gospodarstwie hodowlanym skarżących nowej powierzchni zabudowy inwentarskiej (służącej bezpośrednio hodowli). Zwraca uwagę, że związane z tym twierdzenia skarżących są ogólnikowe i niczym nieudokumentowane. Wyrażają oni raczej obawy na przyszłość oraz niezadowolenie z jakiegokolwiek stopnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ trafnie argumentował, że przyjęte ustalenia są kompromisowe, czy raczej wymuszane obawą powstania obowiązku odszkodowawczego w przypadku wprowadzenia limitu hodowli. Ustalenia te w większym stopniu uwzględniają uwagi skarżących, niż wyrażone we wnioskach interesy i potrzeby okolicznych mieszkańców. Wprowadzone ograniczenia są błahe. Skarżącym pozostawiono możność prowadzenia hodowli w dotychczasowym rozmiarze oraz zezwolono na wybudowanie dodatkowo budynków gospodarczych o powierzchni 600 m2. Nie stworzono im natomiast warunków do zwiększenia hodowli w liczbie ponad około 140 DJP. Skarżący zwiększenia tego nie deklarowali, co jednak nie było zgodne z ich zamiarem wybudowania dodatkowych budynków inwentarskich. Gospodarstwo hodowlane skarżących znajduje się w mieście, wśród zabudowy mieszkaniowej. Nie można w tej sytuacji kwestionować zamiaru organu przynajmniej ograniczenia hodowli do stanu istniejącego. Wprowadzone ograniczenia znajdowały podstawę prawną w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 1ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 72, art. 137, art. 138 i art. 141 i nast. POŚ (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232) i były trafnie uzasadnione ochroną mieszkańców przed niekorzystnym oddziaływaniem z terenu hodowli. Niewątpliwie uzasadniona byłaby i legalna dalej idąca ochrona, z której organ zrezygnował ze względów finansowych (por. wyrok II OSK 2233/13). W tej sytuacji wymaganie ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) musiało ustąpić przed innymi wymaganiami, trafnie powołanymi w należycie uzasadnionych rozstrzygnięciach organu i uzasadnieniu uchwały. Nie ma w tej sytuacji mowy o nadużyciu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Interes ekonomiczny skarżący musi ustąpić przed należycie rozważonymi przez organ potrzebami zrównoważonej polityki planistycznej, konieczności ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska (powołany wyrok II OSK 2233/13). Nie nastąpiła dowolna, niczym nieuzasadniona i nadmierna ingerencja gminy w prawo własności skarżących. Uzasadniało to zgodnie z art. 151 p.p.s.a. rozstrzygnięcie jak w sentencji.