I OSK 1651/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2853/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2853/15 oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1952 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej współwłasność [...]. W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie ww. wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, przez stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1952 r., nr [...] oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ewentualnie w przypadku nieuzwględnienia powyższego wniosku o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 45, dalej: "ustawa zmieniająca"), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokonane czynności w toku trwającego postępowania wywłaszczeniowego, jak również je poprzedzające, pozostają w mocy i nie jest konieczne jego uzupełnienie o czynności wymagane przepisami dekretu z 1949 r. w zmienionym brzmieniu w sytuacji, gdy art. 4 ustawy o zmianie dekretu powinien być rozumiany w ten sposób, że orzeczenia wydane po wejściu w życiu ustawy o zmianie dekretu, powinny spełniać wymogi wprowadzone przez ustawę zmieniającą; 2. art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu obowiązującym przed 31 stycznia 1952 r. (Dz. U. nr 27, poz. 197), przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy powinien zostać zastosowany art. 5 dekretu z 1949 r. (w brzmieniu obowiązującym po 31 stycznia 1952 r.; Dz. U. z 1952 r., nr. 4, poz. 31); 3. art. 7 ust. 4 dekretu z 1949 r. (art. 8 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym po 31 stycznia 1952 r.) w zw. z § 6 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tych planów (M. P. nr 89, poz. 1084) w zw. z art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 15 - dniowy termin na zawarcie umów dotyczących nieruchomości rozpoczął swój bieg od dnia faktycznego wywieszenia ofert na tablicy ogłoszeń, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że termin ten biegnie od ostatniego dnia wywieszenia ofert na tablicy ogłoszeń; 4. art. 8 ust 4 w zw. z art. 8 ust. 3 dekretu z 1949 r. (w brzmieniu obowiązującym po 31 stycznia 1952 r.), przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy jego zastosowanie było konieczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że z treści art. 4 ustawy zmieniającej wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, a wszczęte na podstawie dekretu z 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy, z tym, że: 1) przepisy art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu, 2) zwolnienie od podatku dochodowego, przewidziane we wprowadzonym obecnie art. 9b dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stosuje się do przychodów właścicieli nieruchomości z tytułu ceny sprzedaży lub odszkodowania, ustalonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a do tego dnia nie wypłaconych, 3) ulegają umorzeniu nie uiszczone należności z tytułu podatku od nabycia praw majątkowych, które nastąpiło przed wejściem w życie niniejszej ustawy, 4) gdy w postępowaniu, zakończonym przed wejściem w życie niniejszej ustawy, uczestniczyła jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości osoba nie wpisana do księgi wieczystej lub nie legitymująca się dokumentami złożonymi w zbiorze dokumentów jako właściciel - odszkodowanie zostanie wypłacone dopiero po upływie czternastu dni od zawiadomienia o treści orzeczenia o odszkodowaniu osoby, ujawnionej w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów; przepis art. 14 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z treści art. 4 ustawy zmieniającej nie ma żadnej wzmianki, iż treść art. 5 dekretu stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.. Skarżący stwierdzili, że w celu prawidłowego dokonania wykładni ww. przepisu niezbędnym jest odniesienie się do całej formuły, a więc "będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej (znowelizowanej) ustawy". Podkreśłili, że niezasadna i bezpodstawna jest argumentacja Sądu w zakresie stwierdzenia, że ustawodawca nowelizując dekret dążył do tego, aby nie dezorganizować procesu wywłaszczania gruntów i uzupełniania dokonanych już czynności. Stanowisko nie ma żadnego uzasadnienia prawnego, podnadto gdyby ustawodawca faktycznie miał na uwadze cel wskazany przez Sąd, to wprowadziłby formułę o treści "będzie nadal prowadzone na podstawie dotychczasowych (nieznowelizowanych) przepisów". Tym samym byłoby oczywiste, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, stosować się będzie przepisy sprzed nowelizacji. W ocenie skarżących postępowanie w niniejszej sprawie należało uzupełnić o czynności, które były wymagane zgodnie z nowymi przepisami. Dotyczyło to zarówno zmienionego art. 5 dekretu z 1949 r., jak i art. 8 dekretu z 1949 r. (art. 7 dekretu w brzmieniu sprzed 31 stycznia 1952 r.). W związku z powyższym na podstawie znowelizowanego art. 5 dekretu, koniecznym było uzyskanie przez wykonawcę - Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...] - opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jak wynika zaś z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie - brak jest w aktach jakichkolwiek dokumentów potwierdzających uzyskanie przez wykonawcę opinii prezydium. Niezależnie od powyższego na podstawie znowelizowanego art. 8 dekretu koniecznym było zastosowanie do samej czynności wezwania do odstąpienia od nieruchomości znowelizowanych przepisów - art. 8 ust. 3 i 4 dekretu z 1949 r., względnie powtórzenie tych czynności w oparciu o znowelizowane przepisy. Z uwagi na to, że zgromadzony materiał w sprawie nie umożliwiał stwierdzenia, że te czynności miały miejsce, doszło do naruszenia przepisów prawa. Następnie wskazali, że akt niniejszej sprawy wynika, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r., a zatem zgodnie z art. 36 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., ustawowy 15 -dniowy termin na wyrażenie zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości upływał [...] listopada 1951 r. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że właściciel mógł się dowiedzieć o ogłoszeniu wzywającym do sprzedaży nieruchomości ostatniego dnia w którym wezwanie wywieszone było na tablicy ogłoszeń, tj. [...] listopada 1951 r., a tym samym ustawowy termin na ewentualną zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości powinien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia ogłoszenia. Zatem wniosek wywłaszczeniowy zgłoszony [...] listopada 1951 r. - został złożony przed upływem, wskazanego w dekrecie. 15 - dniowego terminu na zawarcie ewentualnych umów, co niewątpliwie stanowiło naruszenie przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przpeisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w niej zarzuty. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. R. P. 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy z zastrzeżeniami określonymi w tym przepisie. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd I instancji przyjął, że czynności już dokonane w toku trwającego postępowania wywłaszczeniowego, jak również go poprzedzające, pozostawały w mocy, a dalsze prowadzenie postępowania miało być zgodne ze zmianami wprowadzonymi ww. ustawą. Natomiast zdaniem skarżących kasacyjnie powyższy przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że orzeczenia wydane po wejściu w życie ustawy o zmianie dekretu, powinny spełniać wymogi wprowadzone przez ustawę zmieniającą. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje interpretację omawianego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji, która znalazła potwierdzenie w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 14 lutego 2017 r., I OSK 979/14 NSA uznał, i Sąd orzekający w składzie niniejszym w pełni to stanowisko akceptuje, że istota regulacji z art. 4 ww. ustawy polegała na wprowadzeniu nowych rozwiązań materialnych i procesowych do trwających postępowań, odpowiednio do fazy w jakiej postępowania te się znalazły. Świadczy o tym użycie in principio zwrotu "będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy" (por. też wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r., I OSK 776/14). Oznacza to, że tylko czynności jeszcze nie przeprowadzone w ramach postępowania wywłaszczeniowego, jak i przed jego wszczęciem, winny realizować wymogi określone ustawą zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. Trafne jest zatem stanowisko, według którego, wymóg uzyskania opinii przed wydaniem zezwolenia zaczął obowiązywać w stosunku do zezwoleń wydanych po wejściu w życie noweli, a więc od 31 stycznia 1952 r. W konsekwencji należy przyjąć, że wymóg uzyskania opinii nie odnosił się do postępowań, w których zezwolenie zostało już wydane. W przedmiotowej sprawie zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało udzielone [...] września 1951 r., czyli przed nowelizacją dekretu. Obowiązujący wówczas art. 5 dekretu nie ustanawiał warunku uzyskania opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, na podstawie której wydawane było zezwolenie na nabycie nieruchomości. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w sprawie nie zaistniała konieczność uzupełnienia prowadzonego postępowania i uzyskania przez wykonawcę – Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...] - opinii prezydium właściwej rady narodowej. Nie zachodziła również potrzeba powtórzenia czynności wezwania do przekazania nieruchomości dla realizacji wymogów przewidzianych w art. 8 ust. 3 4 dekretu po nowelizacji, gdyż wezwanie takie, zgodne z warunkami określonymi w art. 7 dekretu przed nowelizacja zostało zrealizowane. Wobec tego na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 2 i 4. Na usprawiedliwionych podstawach nie został również oparty zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu w wersji przed nowelizacją w zw. z § 6 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów w zw. z art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 7 ust. 4 dekretu jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W myśl § 6 ww. zarządzenia o ile w ciągu 15 dni od daty doręczenia wezwania, a w przypadkach określonych w § 4 ust. 2 i 5 od daty ogłoszenia na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości, z jakichkolwiek przyczyn nie zostanie zawarta umowa zgodnie z § 2, albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, może nastąpić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast zgodnie z art. 36 ww. rozporządzenia przy obliczaniu terminów, oznaczonych na dni, nie wlicza się dnia czynności lub zdarzenia, miarodajnych dla rozpoczęcia biegu terminu; ostatni z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z powyższych przepisów nie wynika, aby 15 dniowy termin w nich przewidziany odnosił się do okresu w jakim ogłoszenie winno być wywieszone na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego miejsca położenia nieruchomości. Mowa jest w nich bowiem o 15 dniach od doręczenia wezwania bądź od daty ogłoszenia, co pozwala także na przyjęcie, że termin na zawarcie umowy w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości rozpoczynał bieg od faktycznego doręczenia wezwania lub dokonania ogłoszenia. Jak słusznie zauważył organ, w ówcześnie obowiązujących przepisach brak było bowiem regulacji, odpowiadającej treścią art. 49 K.p.a., precyzującej datę ogłoszenia dokumentu w trybie obwieszenia. Brak zatem podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia powyższych przepisów. Dodatkowo należy zauważyć, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów, które nasuwają wątpliwości interpretacyjne. A taka sytuacja występuje niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie. Zarówno bowiem Sąd I instancji, jak i skarżący kasacyjnie przyjmują, że 15 dniowy termin należy liczyć od daty upływu ostatniego dnia wywieszenia ogłoszenia na 15 dni, które to rozumienie powyższych przepisów jest odmienne od przedstawianego przez organ i zaaprobowanego przez NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę. Nadto zasadnym wydaje się zauważenie, że w przepisie art 7 ust. 4 dekretu mowa jest o nabyciu niezbędnej nieruchomości w drodze wywłaszczenia, a nie o złożeniu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym 15 dniowy termin miał zapewniać właścicielowi możliwość rozważenia otrzymanego wezwania do zawarcia umowy i dlatego w tym czasie wykonawca planu nie mógł nabyć nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Sam fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie niweczył możliwości zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, jeżeli tylko z takim wnioskiem wystąpiłby właściciel nieruchomości. Za takim poglądem przemawia charakter 15 dniowego terminu, którego celem było zapewnienie minimum ochrony właścicielowi, a nie jego ograniczenie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., I OSK 2437/14). W rozpoznawanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte [...] listopada 1951 r. Nawet zatem gdyby przyjąć za poprawną interpretację proponowaną przez skarżących kasacyjnie, to do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego doszło po upływie 15 dni od ostatniego dnia wywieszenia ogłoszenia, czyli od [...] listopada 1951 r., zaś orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane [...] grudnia 1952 r. Uwzględniając powyższe, a także niekwestionowany przez skarżących fakt, że właściciele nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie występowali z wnioskiem o zawarcie umowy, zarzut określony w pkt 3 skargi kasacyjnej jest niezasadny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w tym przypadku możliwości zwrotu kosztów postępowania. ----------------------- 2 8