I OSK 2437/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1017/14 w sprawie ze skarg M. W., J. T. i M. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1017/14 oddalił skargi M. W., J. T. i M. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku M. T., J. T. i M. T. następców prawnych B. T., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości B. T. oznaczonej jako parcela [...], uznając, iż orzeczenie to rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu wskazano, że wywłaszczenia dokonano bez zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej oraz wystosowanie niewłaściwego wezwania do odstąpienia nieruchomości, bowiem niezawierającego konkretnej ceny sprzedaży. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...], na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Syndyka Masy Upadłości Fabryki [...] "A." w Poznaniu. W wyniku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA/3087/01, uchylił decyzję z dnia [...] września 2001 r. stwierdzając, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono statusu Syndyka Masy Upadłości w sprawie, tj. interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym, a także wskazując, że jeżeli pewnych dokumentów nie można odnaleźć, to można o nich wnioskować z innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. Organ powinien zatem wyjaśnić dlaczego uznał, że dany dokument nie istniał, skoro inne dokumenty się na niego powołują. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Prezesa z dnia [...] lipca 2001 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1952 r. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1209/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., który to wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 441/08, a sprawa została przekazania do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazano, że orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie o akta przesłane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w sprawie. Jeżeli z lektury akt wynika, iż zgromadzony został materiał dowodowy, lecz nie przesłano Sądowi kompletnych akt sprawy to obowiązkiem Sądu jest ich skompletowanie, bowiem tylko kompletne akta sprawy pozwalają uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Wskazano również, że część akt administracyjnych może znajdować się przy innej sprawie, tak jak to miało miejsce w tym postępowaniu, a zatem akta te stanowią akta wspólne. Dopiero po skompletowaniu całości akt administracyjnych możliwe będzie dokonanie oceny, czy zawierają one dowody, na których oparł się Minister Budownictwa wydając zaskarżoną decyzję. Brak zgromadzenia akt administracyjnych na podstawie, których orzekał organ administracji nie pozwala bowiem na uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 540/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W., J. T. i M. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż Minister Budownictwa prawidłowo ustalił, iż Syndyk Masy Upadłości ma status strony, a orzeczenie o wywłaszczeniu, które zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie narusza jego przepisów. Inwestycja, której służyło wywłaszczenie była zasadna i zatwierdzona przez właściwe organy, zaś z uwagi na brak akt w archiwum Akt Nowych i domniemanie legalności i prawidłowości działań organów administracji, a także zachowane dokumenty, należało uznać, iż procedura z art. 5 dekretu została zachowana. Art. 8 ust. 1 dekretu wymagał aby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wezwać właściciela do odsprzedania nieruchomości, a z akt sprawy wynika, że takie wezwanie zostało skierowane dnia 24 stycznia 1952 r. i wskazano w nim podstawy ustalenia ceny za nieruchomość. Na mocy art. 18 dekretu inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia 6 lutego 1952 r. o wywłaszczenie, a do wniosku zostały dołączone wszystkie wymagane prawem dokumenty, zaś strony postępowania zostały zawiadomione 27 czerwca 1952 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a w zawiadomieniu tym wskazano, że zostało udzielone zezwolenie Przewodniczącego PKPG na nabycie nieruchomości. Na skutek wniesionej przez M. T. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 25/10 uchylił ww. wyrok z dnia 8 lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że do zalecenia skompletowania akt, organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosowały się, jednak jeśli chodzi o zalecenie rozważenia wszystkich aspektów sprawy nie zostało ono wykonane. W sprawie bowiem pozostaje wątpliwość co do wskazania ceny za nieruchomość, która powinna być określona w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości, a której wskazanie w wezwaniu nakazywał art. 8 ust. 1 dekretu. Wskazanie ceny, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, poprzez odniesienie do art. 28 dekretu nie stanowiło takiego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, żeby było uzasadnione stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu tylko z tego powodu. Jednak art. 8 ust. 1 dekretu wymaga także, aby cena wskazana w wezwaniu była konkretna, gdyż zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, które jednocześnie z zatwierdzeniem powinno ustalić warunki zapłaty. Umowa odstąpienia nieruchomości, za cenę określoną w sposób wskazany i zatwierdzony w art. 8 ust. 1 dekretu, powinna była być zawarta w terminie 15 dni od doręczenia wezwania, a dopiero po upływie tego terminu nieruchomość niezbędna dla realizacji planu może być nabyta w drodze wywłaszczenia - jak stanowi ust. 4 art. 8. W aktach sprawy wywłaszczeniowej, której dotyczy postępowanie nadzorcze będące przedmiotem oceny zaskarżonego wyroku, znajduje się wezwanie, jak i wniosek o wywłaszczenie. Wojewódzki Sąd stwierdził, iż dokumenty te świadczą o zachowaniu wymagań przewidzianych w art. 8 ust. 1 dekretu, a co za tym idzie o tym, że w sprawie wywłaszczenia nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Jednak takie stanowisko jest niczym niepoparte. Skoro dekret przewidywał etapy postępowania wywłaszczeniowego w tym sensie, że powinno ono być poprzedzone wezwaniem właściciela do odstąpienia nieruchomości, to właścicielowi powinna być zaproponowana konkretna cena, a także dany czas na wypowiedzenie się w kwestii sprzedaży nieruchomości. Czas ten został przepisem dekretu ściśle limitowany co do minimum, dopiero po jego upływie można było nabyć nieruchomość poprzez wywłaszczenie. Z wniosku o wywłaszczenie wynika, że został on złożony przed upływem okresu przewidzianego w art. 8 ust. 4 dekretu. Tym samym rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było zwrócenie uwagi na powyższą okoliczność i ocena jej pod kątem, czy przed przystąpieniem do wywłaszczenia, właścicielowi została w ogóle zaproponowana konkretnie określona cena, zatwierdzona i wskazane warunki jej zapłaty. Jeżeli powyższe warunki nie były spełnione, istotnym było rozważenie czy w sprawie nastąpiło naruszenie prawa i o jakim charakterze. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na uchwałę sygn. akt I OPS 2/08 uznającą, że wskazanie ceny poprzez odwołanie do art. 28 dekretu nie może, jako jedyna przesłanka przesądzać o rażącym naruszeniu prawa, podkreślił, że jeśli za takim wskazaniem ceny nie idą działania ją konkretyzujące, zatwierdzające i określające warunki zapłaty, a także niezachowanie terminu do odstąpienia, to brak oceny takich okoliczności co do ich zgodności z prawem, a mimo to stwierdzenie, że wywłaszczenie było prawidłowe, narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że Sąd związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 25/10. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec zgromadzenia całości materiału w sprawie pozostaje rozważenie czy przed przystąpieniem do wywłaszczenia właścicielowi została zaproponowana konkretnie określona cena, zatwierdzona i wskazane warunki jej zapłaty, a następnie rozważenie czy w sprawie nastąpiło naruszenie prawa i o jakim charakterze z uwzględnieniem treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, w przypadku stwierdzenia, że powyższe warunki nie zostały zachowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa odpowiada prawu. Prawidłowe są ustalenia organu nadzoru, że nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W tekście pierwotnym dekretu opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 27 z 1949 r. pod poz. 197, regulację zawartą następnie w art. 8, obejmował art. 7 dekretu. Przepis art. 7 ust. 1 stanowił, że "wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość w zamian za nieruchomość zamienną, bądź też - jeżeli właściciel tego sobie życzy - za cenę, określoną przez nabywcę zgodnie z zasadami, zawartymi w art. 28, a zatwierdzoną przez władzę naczelną nabywcy. Władza naczelna zatwierdzając cenę ustala jednocześnie warunki zapłaty". Treść art. 7 dekretu uległa zmianie na skutek nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 5 dekretu z dnia 26 października 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 55, poz. 438). W wyniku wprowadzonych zmian przepisowi art. 7 ust. 1 dekretu nadano brzmienie: "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane art. 5, zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Władza naczelna ustalając cenę, ustali jednocześnie warunki zapłaty". Kolejna zmiana art. 7 ust. 1 dekretu wynikała z ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Na podstawie art. 1 ust. 6 ustawy zmieniającej przepis art. 7 ust. 1 dekretu uzyskał następujące brzmienie: "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości." Ustawa zmieniająca z dnia 29 grudnia 1951 r. zawierała w art. 12 upoważnienie dla Przewodniczącego PKPG do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej w drodze obwieszczenia jednolitego tekstu dekretu, który został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1952 r. Nr 4 pod poz. 31. W następstwie przyjętej ciągłej numeracji artykułów dotychczasowy art. 7 dekretu został oznaczony jako art. 8. Powyższy stan prawny obowiązywał do dnia 5 kwietnia 1958 r., tj. do dnia uchylenia całego dekretu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż wezwanie wynikające z treści art. 8 ust. 1 dekretu zostało do B. T. skierowane. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument z dnia 26 stycznia 1951 r. stanowiący ww. wezwanie, które zostało odebrane przez B. T. w dniu 26 stycznia 1952 r., co z kolei wynika z treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie w ww. wezwaniu cena została wskazana jako odesłanie do treści art. 28 tego dekretu. Art. 28 dekretu stanowił bowiem delegację ustawową do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Jednocześnie w dacie wysłania wezwania do B. T. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234), które regulowało m.in. maksymalne kwoty jakie możliwe były do przyjęcia wyceny budynków czy też wartości mnożników koniecznych do przyjęcia. Tymczasem w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08 wskazano, że "Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Stwierdzenie powyższe powoduje, że takie naruszenie nie może stanowić samo przez się podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r. Koniecznym jest zatem stwierdzenie czy w toku późniejszego postępowania doszło do uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu w toku niniejszego postępowania doszło do wadliwości, z istnienia której organ zdawał sobie sprawę już w czasie jego prowadzenia, a o świadomości wadliwości postępowania świadczy sformułowanie organu zawarte w pkt 10 wniosku o wywłaszczenie. Jednakże możliwe było konwalidowanie tej wadliwości w przypadku dojścia do skutku umowy sprzedaży, bowiem wówczas ubiegający się o wywłaszczenie cofnąłby niniejszy wniosek, co wynika z kolei wprost z treści pkt 11 wniosku. Jednocześnie zauważono, że treść pkt 10 wniosku, tj. "jakkolwiek czasokres piętnastodniowy przewidziany przez ust. 4 dekrety z dnia 26 kwietnia 1949 r. upływa w dniu 10 lutego 1952 r. już obecnie jest rzeczywiste, że umowa sprzedaży części nieruchomości [...], Tom [...], wykaz [...], ani umowa przedwstępna w tym przedmiocie w czasookresie tym zawarta nie zostanie, a to ze względu na niską cenę, jaką wywłaszczeni w myśl obowiązujących w tej mierze przepisów – mogliby za sprzedaną ziemię otrzymać" wskazuje jednoznacznie na dwie okoliczności: pierwszą, że wniosek został złożony przed upływem 15 dniowego terminu wynikającego z treści art. 8 ust. 4 dekretu, po drugie, że w toku postępowania zaproponowano B. T. konkretną cenę i warunki, które nie zostały przez nią zaakceptowane. Nie bez znaczenia dla oceny ww. naruszeń stanowi również fakt, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana dopiero w dniu [...] września 1952 r., czyli po upływie ponad 6 miesięcy od dnia sprecyzowania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Sądu poza sporem pozostaje, że w toku całego postępowania umowa nie została zawarta. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że przed jej wydaniem został sporządzony protokół niezbędny do określenia wartości odszkodowania zgodnie z ww. rozporządzeniem, datowany na dzień 7 lipca 1952 r., zaś w okresie od dnia 7 lipca 1952 r. do dnia 21 lipca 1952 r. zostało wywieszone zawiadomienie Prezydium Rady Miejskiej w Poznaniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Czym innym jest jednak zaniechanie przeprowadzenia rokowań, a czym innym ich wadliwe przeprowadzenie. Sąd dokonując oceny prawidłowości działań organów administracji publicznej, doszedł do przekonania, że naruszenie art. 8 dekretu w aspekcie całej regulacji dotyczącej tego rodzaju spraw nie skutkuje stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Wobec sformułowań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 25/10, że "w sprawie pozostaje wątpliwość co do wskazania ceny za nieruchomość, która powinna być określona w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości (art. 8 ust. 1)", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc związany powyższym stanowiskiem dokonał brakującej jedynie w tym zakresie oceny. W przedmiotowej sprawie, wobec powyższej oceny całej regulacji dekretu i w tym aspekcie oceny naruszenia art. 8 dekretu, nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych orzeczeń. Reasumując Sąd podkreślił, że za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie, którego skutki niemożliwe są do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a zatem stwierdzone naruszenie prawa musi przeważać nad trwałością i stabilnością decyzji administracyjnej. W sprawie niniejszej przypadek taki nie zachodził, stąd prawidłowo organ odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. T., zarzucając: 1 naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) przez błędne przyjęcie, że decyzja organu nadzoru odpowiada prawu, co oznacza, iż organ dokonał prawidłowych ustaleń przyjmując, że znajdujące się w aktach sprawy zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1951 r. zostało wydane z zachowaniem procedury przewidzianej w art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. na podstawie opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, gdy tymczasem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, że opinia ta została wydana, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 i art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu z 1949 r. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a.; 2) przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu, iż znajdujące się w aktach sprawy zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1951 r. nie obejmowało parceli [...], tj. naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.; 3) przez niepodporządkowanie się ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 25/10, i nierozważenie, czy w wezwaniu skierowanym do właścicielki nieruchomości o odstąpienie "ok. 4.000m2" zostały zachowane wymogi zawarte w art. 8 ust. 1 dekretu dotyczące zatwierdzenia konkretnej ceny przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej oraz określenia warunków zapłaty, a w konsekwencji nie dokonanie oceny, czy miało miejsce naruszenia prawa i o jakim charakterze, tj. naruszenie art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego: 1) przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do kontrolowanego przez organ nadzoru orzeczenia wywłaszczeniowego, mimo niezachowania 15-dniowego terminu od doręczenia właścicielce wezwania do odstąpienia nieruchomości, zastrzeżonego wyraźnie w art. 8 ust. 4 dekretu z 1949 r. oraz 2) przez oczywiście błędną wykładnię art. 8 ust. 4 dekretu z 1949 r. w związku z art. 17 ust. 1 -3 dekretu z 1949 r. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w wyniku której Sąd przyjął, iż za możliwością skrócenia 15-dniowego terminu przemawia przekonanie ubiegającego się o wywłaszczenie, wyrażone we wniosku o wszczęcie postępowania, że umowa o sprzedaży ani umowa przedwstępna, "w czasokresie tym zawarta nie zostanie, a to ze względu na niską cenę, jaką wywłaszczeni w myśl obowiązujących w tej mierze przepisów mogliby za sprzedaną ziemię otrzymać". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Syndyk Masy Upadłości Fabryki [...] "A." w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej M. T. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Nadto na ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zasadniczy wpływ miało to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez tutejszy Sąd. Zaskarżony wyrok został mianowicie wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po uchyleniu poprzedniego wyroku tego Sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, Sąd I instancji dokonywał kontroli po raz wtóry, będąc, na mocy art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany wykładnią przepisów dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 25/10. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając wówczas skargę kasacyjną i uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu uznał za zasadne tylko dwa zarzuty skargi kasacyjnej pierwszy dotyczył wątpliwości co do wskazania ceny za nieruchomość, która powinna być określona w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości, a której wskazanie w wezwaniu nakazywał art. 8 ust.1 dekretu, a drugi zarzut dotyczył nieodniesienia się do kwestii, o której mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, czyli 15 dniowego terminu na zawarcie umowy, po upływie którego nieruchomość niezbędna dla realizacji planu mogła być nabyta w drodze wywłaszczenia. Stąd też rozpoznając obecną skargę kasacyjną podstawowe znaczenie mają wskazane wyżej dwa zarzuty. Te dwa zarzuty zostały również podniesione w obecnej skardze kasacyjnej z tym, że zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu zawarty w skardze kasacyjnej w pkt 1 ppkt 3 został powiązany z art. 190 p.p.s.a. i sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania, a zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 4 dekretu zawarty w pkt 2 ppkt 1) i 2) został ujęty jako naruszenie prawa materialnego. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zarzutów tj. zachowania wymogów określonych w art. 8 ust. 1 dekretu a dotyczących określenia ceny w związku z art. 190 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim w sprawie nie doszło do naruszenia art. 190 p.p.s.a., w wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 25/10, NSA wskazał, że Sąd powinien zwrócić uwagę na treść regulacji dotyczącej ceny i terminu złożenia wniosku, wskazać, czy rozwiązania te zostały zachowane, a jeżeli tak nie było rozważyć, czy nastąpiło naruszenie prawa i o jakim charakterze. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku rozważył powyższe kwestie, dokonał oceny prawnej w tym wypowiedział się w kwestii charakteru naruszenia prawa. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną. Dla oceny tego zarzutu istotne znaczenie ma stanowisko prawne zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, uchwała ta zachowała swoją aktualność. W uchwale tej sformułowane zostały następujące tezy: 1) W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz.31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, 2) Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dla oceny skutków braku dopełnienia wymogów z art. 8 ust. 1 dekretu konieczne jest uwzględnienie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego w przypadku nie zawarcia umowy wskazanej w art. 9 dekretu. Nie zawarcie umowy powodowało, że następowało wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego i w myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 dekretu do wniosku o wszczęcie tego postepowania należało dołączyć dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu. Tak więc przedstawiony wymóg dotyczący wniosku wskazywał na to, że dopełnienie czynności o jakich mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Należy podkreślić, że w dekrecie nie ma unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki nie dopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1 dekretu. Jednocześnie należy podkreślić, że właściciel nieruchomości ani wykonawca narodowych planów nie mieli wpływu na określenie tak wysokości ceny w związku z zawartą umową, jak i wysokości odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu. Na każdym etapie tego postępowania, a więc czy były to czynności wstępne, czy też była to decyzja kończąca postępowanie wywłaszczeniowe wysokość odszkodowania wynikała ze sztywno określonych reguł. Reguły te były określone w wydanym na podstawie art. 28 dekretu rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234). Odnosząc się jeszcze do przedmiotowego zarzutu, czyli zachowania wymogów art. 8 ust. 1 dekretu, a dotyczących określenia ceny w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości należy jeszcze zwrócić uwagę, że wezwanie w niniejszej sprawie zgodne było z wzorem wezwania, do którego wykonawcy narodowych planów gospodarczych mieli się stosować, a które określone zostało w zarządzeniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M.P. Nr A-89, poz. 1084). Mając tym samym na uwadze, że treść wezwania z dnia 24 stycznia 1952 r. wynikała z zastosowania obowiązującego wzorca, treść i zakres wezwania nie może być uznany za dokonany z rażącym naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu. Konkludując, należy stwierdzić, że okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych, na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu, był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, lecz poprzestał na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo. Drugi zarzut dotyczył nieodniesienia się do kwestii, o której mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, czyli 15 dniowego terminu na zawarcie umowy, po upływie którego nieruchomość niezbędna dla realizacji planu mogła być nabyta w drodze wywłaszczenia, na tę okoliczność zwracał uwagę NSA w wyroku z 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 25/10. Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odniósł się do powyższej kwestii i z stanowiskiem tym należy się zgodzić. Artykuł 8 ust. 4 dekretu stanowił, że "Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia". Okolicznością bezsporną jest, że w przedmiotowej sprawie wezwanie z dnia 24 stycznia 1952 r. zostało odebrane przez właścicielkę nieruchomości B. T. w dniu 26 stycznia 1952 r., a z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego inwestor wystąpił dnia 6 lutego 1952 r., do wniosku zostały dołączone wymagane dokumenty, strony postępowania zostały zawiadomione 27 czerwca 1952 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś decyzja organu I instancji o wywłaszczeniu została wydana w dniu [...] września 1952 r. Odnosząc się do tego zarzutu tj. naruszenia art. 8 ust. 4 dekretu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza, to wykładnia powyższego przepisu, a druga to jego zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Jeśli chodzi o wykładnię to dokonując w pierwszej kolejności wykładni językowej należy zwrócić uwagę, że jeżeli w terminie 15 dniowym od doręczenia wezwania nie zostanie zawarta umowa (...), wówczas wykonawca może nabyć niezbędną nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W przepisie tym jest mowa o nabyciu niezbędnej nieruchomości w drodze wywłaszczenia, a nie o złożeniu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym 15 dniowy termin miał zapewniać właścicielowi możliwość rozważenia otrzymanego wezwania do zawarcia umowy i dlatego w tym czasie wykonawca planu nie mógł nabyć nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Sam fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie niweczył możliwości zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, jeżeli tylko z takim wnioskiem wystąpiłby właściciel nieruchomości. Za takim poglądem przemawia charakter 15 dniowego terminu, którego celem było zapewnienie minimum ochrony właścicielowi, a nie jego ograniczenie, a ponadto jak wskazywano wyżej właściciel nieruchomości ani wykonawca narodowych planów nie mieli wpływu na określenie tak wysokości ceny w związku z zawartą umową, jak i wysokości odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu, zarówno bowiem cena jak i odszkodowanie ustalane były według tych samych zasad. Mając powyższe na uwadze, a także okoliczności faktyczne niniejszej sprawy tj. złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego 11 dnia po otrzymaniu wezwania (26 stycznia 1952 r.) przez właścicielkę nieruchomości tj. 6 lutego 1952 r., w sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu [...] września 1952 r., a także niekwestionowany przez skarżących fakt, że właścicielka nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie występowała z wnioskiem o zawarcie umowy, zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 4 dekretu jest niezasadny. W rozpoznawanej skardze kasacyjnie w pkt 1 ppkt 2 podniesiono jeszcze zarzut polegający na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu, iż znajdujące się w aktach sprawy zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1951 r. nie obejmowało parceli [...], tj. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim należy zwrócić uwagę że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nietrafne jest stanowisko, że znajdujące się w aktach sprawy zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1951 r. nie obejmowało parceli [...]. W przedmiotowym zezwoleniu wymieniony jest bowiem wykaz [...], a ten wykaz obejmował właśnie parcele [...]. W decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1952 r. w pkt 2 wskazano "[...] t. [...] wykaz [...] parcela nr [...]". Stąd też zarzut, że zezwolenie z dnia 5 lipca 1951 r. nie obejmowało parceli [...] jest niezasadny. Zasadna jest uwaga, że Sąd I instancji nie odniósł się do powyższej kwestii, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd też zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Niezasadny jest również zarzut sformułowany w pkt 1 ppkt 1 skargi kasacyjnej, polegający na błędnym przyjęciu przez organy nadzoru, że zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1951 r. zostało wydane z zachowaniem procedury przewidzianej w art. 5 dekretu tj. na podstawie opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, gdy tymczasem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, że opinia ta została wydana. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że prowadzone przez organy postępowanie było postępowaniem nadzwyczajnym, a nie postepowaniem zwykłym, co ma bezpośredni wpływ na zakres przedmiotowy postępowania. Mając na uwadze, że przedmiotowe zezwolenie z 5 lipca 1951 r. powołuje się na opinię, a także upływ ponad 60 lat od jego wydania fakt, że w aktach sprawy nie ma dowodu na jej wydanie nie może aktualnie oznaczać, że taka opinia nie została wydana. Należy wyraźnie zaznaczyć, że ocena stopnia naruszenia określonego przepisu prawnego (czy naruszenie tego przepisu jest czy nie jest rażące) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją wymaga w każdej sprawie dokonania ustaleń w kontekście innych przepisów, które łącznie określają tok rozpoznawania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jeżeli stwierdzi się naruszenie tego przepisu, oznacza samo przez się, iż decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czego skutkiem ma być stwierdzenie jej nieważności. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny, jaką funkcję w rozpoznawanej sprawie pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie o tym, czy naruszenie określonego przepisu prawnego jest rażące, czy nie jest rażące, pozostaje w ścisłym związku z podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a która jednak stwierdzenie nieważności decyzji wiąże z tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie z tym, że w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.