II SA/Bk 776/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na akt Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania kosztów poniesionych przez kuratora uchyla zaskarżony akt. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...], E. K. - adwokat, została ustanowiona kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu B. H., w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym, dotyczącym zwrotu przez dłużnika – B. H., należności z tytułu otrzymanych przez uprawnionego małoletniego D. H., świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r., na co wyraziła zgodę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. organ doręczył skarżącej, jako kuratorowi decyzję wydaną w przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2015 r. 2. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca wniosła o przyznanie na jej rzecz wynagrodzenia z tytułu wykonywania obowiązków kuratora powiększonego o należny podatek VAT. W odpowiedzi organ zobowiązał skarżącą do przedstawienia spisu kosztów. Skarżąca do kosztów związanych z wykonywaniem funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu zaliczyła: - koszt wysłania do B. H. dwóch przesyłek poleconych – 2 x 4,20 zł = 8,40 zł; - koszt wysłania dwóch przesyłek poleconych do MOPS w Z. – 2 x 4,20 zł = 8,40 zł; - koszt jednego dojazdu (zakup paliwa) na trasie B. (siedziba Kancelarii) - Z. (MOPS w Z.) celem wykonania fotokopii zdjęć akt sprawy - 40 km (podróż w obie strony) x 0,8358/ km = 33,50 zł; - czas dojazdu do Z. i powrotu oraz czas wykonania fotokopii akt sprawy – 2 h x 100 zł/1 h = 200 zł; - odbiór korespondencji, analiza akt sprawy, analiza decyzji a także analiza stanu faktycznego oraz prawnego pod kątem ewentualnego sporządzenia odwołania – 5 h x 100 zł/ h = 500 zł. 3. W piśmie z dnia [...] września 2015 r. nr [...], Burmistrz Miasta Z. poinformował skarżącą, że uwzględnia jedynie koszty korespondencji i dojazdu do Z. i w związku z tym przyznaje kwotę 50,30 zł. Organ jednocześnie podał, że pozostałe koszty nie należą do kosztów kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu oraz że czynności te skarżąca wykonywała jako kurator a nie jako adwokat. Organ nie odniósł się do kwestii powiększenia należnego wynagrodzenia o podatek VAT. 4. Skarżąca ww. pismo potraktowała jako postanowienie i wniosła zażalenie do SKO w B. W odpowiedzi SKO w piśmie z dnia [...] października 2015 r., poinformowało że kwestionowane pismo należy potraktować jako akt z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a wniesione zażalenie jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. 5. W konsekwencji skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego akt Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w części, tj. w zakresie nieuznania przez organ kosztów poniesionych przez kuratora powyżej kwoty 50,30 zł oraz w zakresie nie powiększenia tych kosztów o należny podatek VAT. Zarzuciła naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj.; - § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1476 ze zm.), poprzez brak ich zastosowania i orzeczenie o wynagrodzeniu kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu z pominięciem wynagrodzenia za rzeczywiście wykonaną przez kuratora pracę; - § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia, poprzez zaniechanie przez organ powiększenia należnego wynagrodzenia o podatek VAT, podczas gdy osoba pełniąca obowiązki kuratora jest płatnikiem podatku VAT i ma obowiązek zapłaty tego podatku do urzędu skarbowego; b) przepisów postępowania, tj.: - art. 6 i 7 K.p.a., poprzez orzeczenie o wynagrodzeniu kuratora bez podania podstawy prawnej co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu osoby wykonującej obowiązki kuratora, podczas gdy organ powinien działać na podstawie prawa, a co za tym idzie strzec praworządności oraz podejmować wszelkie czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela; - art. 8, 11 i 12 oraz 77 § 1 K.pa., poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn z powodu których organ uznał, ze kuratorowi nie należy się wynagrodzenie za rzeczywiście wykonana pracę, poza kosztami dojazdu do MOPS w Z. i kosztami korespondencji, zaniechanie wyjaśnienia dlaczego organ przyjmuje, że kurator nie działa w ramach prowadzonej działalności gospodarczej skoro okoliczność ta wynika bezpośrednio z postanowienia Sądu Rejonowego, co świadczy o dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły i o podważenie zaufania skarżącej do organu. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie aktu w zaskarżonej części i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych prawem. 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Dodatkowo podał, że nie uwzględniono kosztów analizy akt, albowiem nie uzasadnił tego rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości i nakład pracy kuratora. Wskazano, że całe akt sprawy to 8 kart i większość dokumentów to zaświadczenia potwierdzające fakty. Ustosunkowując się do kwestii powiększenia wynagrodzenia o należny podatek VAT organ podał, że skarżąca nie wystawiła faktury uzasadniającej doliczenie tego podatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei z art. 146 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej argumenty są uzasadnione. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, który Sąd w niniejszym składzie w całości akceptuje, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa. Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Na akt tego rodzaju nie przysługuje zażalenie, a zatem pisma przedstawiciela strony organ administracji powinien traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 13.05.2014r. ( II SA/Ol 333/14) oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26.02.2015r. ( II Sa Po 1039/14). Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia warunkujące dopuszczalność skargi, bowiem w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, za które należy uznać zażalenie z dnia [...].10.2015r. skierowane mylnie do SKO w B. i trafne przekazanie pisma, przez SKO, do organu I instancji. Wyjaśnić dalej trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. III CZP 117/88, wykluczającą możliwość stosowania wprost przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. z 1982 r. Nr 27, poz.197) do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Ani wysokość tego wynagrodzenia, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Jak słusznie wskazano, nie jest tak, aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Zdaniem NSA, takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio (a nie wprost), przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U z 2013 r., poz.1476 zwane dalej: "rozporządzeniem"). W tym zakresie orzecznictwo NSA nie jest sprzeczne z uchwałą SN z dnia 9 lutego 1989 r., ponieważ uchwała wyklucza zastosowanie ww. przepisów rozporządzenia wprost, nie wyklucza jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii, w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Powołany wyżej pogląd prawny Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Wobec tak przedstawionej problematyki przyznawania wynagrodzenia kuratorom ustanowionym na potrzeby postępowania administracyjnego i wyrażonego w powołanych wyżej wyrokach jednoznacznego poglądu NSA, że dla określenia tego wynagrodzenia należy stosować odpowiednio przepisy regulujące wysokość wynagrodzenia kuratorów ustanawianych w sprawach cywilnych – błędna jest koncepcja Burmistrza Z., wyrażona w piśmie z dnia [...].09.2015r. o nr [...]. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbliżej zbliżonym rodzaju (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). § 1 ust. 3 stanowi, że wynagrodzenie kuratora będącego płatnikiem podatku VAT, podwyższa się o kwotę tego podatku, zgodnie ze stawką obowiązującą w dacie orzekania o wynagrodzeniu. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, kuratorowi przysługuje również zwrot wydatków poniesionych przez niego w związku z wykonywaniem czynności w danej sprawie. W myśl § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wysokość zwrotu wydatków, o których mowa w ust. 1, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej, skład orzekający nie podziela stanowiska Burmistrza Z. (wyrażonego w piśmie z dnia [...].09.2015r.), iż wysokość wynagrodzenia kuratora "ustalana jest w ramach uznania administracyjnego". Wynagrodzenie kuratora należało ustalać, na drodze analogii, na podstawie powyższych przepisów. Należy zwrócić uwagę, że organ zwrócił skarżącej tylko wydatki poniesione w sprawie w kwocie 50,30zł., co jest oczywiście zgodne z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia i czego również nie kwestionuje skarżąca. Organ nie przyznał, natomiast, żadnego wynagrodzenia za pracę kuratora i ten element stanowił kwestię sporną w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, rację ma skarżąca zarzucając organowi brak zastosowania przepisów rozporządzenia, ale tylko co do zasady ustalenia wynagrodzenia kuratora. Natomiast, z powołaną podstawą prawną, w sprzeczności pozostaje sposób wyliczenia przez skarżącą wynagrodzenia w oparciu o stawki godzinowe liczone po 100zł. za 1 godzinę czasu pracy. O stawkach godzinowych nie stanowi żaden przepis rozporządzenia ani też przepisy określające opłaty za czynności adwokackie. Sąd uchylając w sprawie niniejszej akt (pismo) Burmistrza Z. z dnia [...].09.2015r. nie kwestionował prawidłowości zwrotu kosztów poniesionych przez kuratora w kwocie 50,30zł., natomiast stwierdził naruszenie prawa w postaci zanegowania przyznania jakiekolwiek wynagrodzenia dla kuratora, pełniącego obowiązki za stronę nieznaną z miejsca pobytu. Rozpoznając ponownie sprawę, Burmistrz Z. określi wynagrodzenie skarżącej, kierując się przepisem § 1 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13.11.2013r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Do ustalenia wynagrodzenia kuratorskiego skarżącej (zgodnie z odesłaniem w przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia) będą miały zastosowanie minimalne stawki za czynności adwokackie, unormowane rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. 2013r., poz. 461 ze zm.), bowiem przepis przejściowy zawarty w § 21 nowego rozporządzenia (obowiązującego od dnia 1.01.2016r. Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz.U. z 2015r., poz. 1800) zawiera wskazanie, że do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym skarżąca działała jako kurator w sprawie, której przedmiotem był zwrot, przez dłużnika alimentacyjnego, należności wypłaconych uprawnionemu z funduszu alimentacyjnego, organ rozważy, która sprawa (wymieniona w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r.) ma najbardziej zbliżony charakter i przyjmie za podstawę wynagrodzenia stawkę przypisana do takiej sprawy (zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia). Wybrana stawka wynagrodzenia będzie podlegała podwyższeniu o kwotę podatku VAT, obowiązującą w dniu ustalania wynagrodzenia (§ 1 ust. 3 rozporządzenia). Wbrew twierdzeniom organu, Sąd przyznaje rację skarżącej, że działała w sprawie jako kurator – adwokat, bo w takim charakterze została ustanowiona, na życzenie organu, postanowieniem Sądu Rejonowego w B. w sprawie o sygn. akt [...], a więc w ramach prowadzonej działalności adwokackiej. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 p.p.s.a. Skarżąca nie poniosła żądnych kosztów sądowych (nie została wezwana do uiszczenia opłaty), stąd też Sąd nie orzekł o ich zwrocie.