VII SA/Wa 1214/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. – K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S.-K. oraz J. K. (dalej jako "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]m nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 5 marca 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]m wpłynęło zawiadomienie A. S.-K. oraz J. K. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...], zrealizowanego w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]listopada 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]m decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. po rozpatrzeniu "zawiadomienia o zakończeniu budowy" wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce oznaczonej numerem ew. [...], położonej w miejscowości R., gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że roboty budowlane wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wybudowali zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej, a nadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków. Wskazane odstępstwa od projektu budowlanego spowodowały zmianę kubatury budynku, a to oznacza, że mają one charakter istotny. Inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co w tej sytuacji było niezbędne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. po rozpoznaniu odwołania A. S.-K. i J. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda zadaszenie nie zostało wykonane, niemniej jednak mając na uwadze definicję kubatury brutto obiektu nie można twierdzić, że powyższe odstąpienie miało wpływ na kubaturę budynku. Organ odwoławczy podzielił natomiast ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że do zmiany kubatury budynku przyczyniły się odstępstwa wykonane w obrębie dachu budynku. W części mieszkalnej obiektu wykonano dach dwuspadowy bez naczółków, zaś w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym. Oznacza to, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, a tym samym odstępstwa mają charakter istotny. W wyniku skargi J. K. i A. S.-K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu podjęta w dniu [...] marca 2012 r. przez organ I instancji decyzja o sprzeciwie nie została poprzedzona żadnymi ustaleniami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, że zgłoszony przez inwestorów obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się jedynie notatka służbowa sporządzona z rozmowy z inwestorem J. K. z dnia 16 kwietnia 2012 r., z której wynika, że ustalono termin przeprowadzenia czynności kontrolnych przedmiotowego budynku na dzień 24 kwietnia 2012 r. Czynności powyższe podjęte zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego już po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i wniesieniu od niej odwołania. Także w toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych czynności, a także nie odniósł się do argumentacji i zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu termin określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane i wymieniona w art. 57 Prawa budowlanego dokumentacja jaką inwestor zobligowany jest załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa m.in. w art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze wytyczne zawarte w powyższym wyroku, postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...]. Organ pierwszej instancji zawiadomieniami z dnia 15 kwietnia 2013 r., 23 maja 2013 r., 29 października 2013 r. oraz 13 grudnia 2013 r. informował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości. Inwestorzy nie udostępniali obiektu do kontroli. Następnie organ wojewódzki zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2014 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia oględzin na ww. działce. Oględziny nie odbyły się. Z uwagi na powyższe przy piśmie z dnia 11 marca 2014 r. organ wojewódzki skierował w oparciu o art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawiadomienie do prokuratury. Ponadto zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2014 r. ponownie poinformowano o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Oględziny odbyły się i sporządzono z nich protokół załączony do akt sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uznając, że wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale nie z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy. Organ odwoławczy wskazał, że załączony do akt sprawy projekt architektoniczno - budowlany przedmiotowego obiektu przewidywał wykonanie od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami (rzut elewacji wschodniej obiektu, strona 38 projektu). Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego ww. zadaszenie nie zostało wykonane. Ponadto wykonano budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków, zaś dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami (co potwierdzają rzuty wszystkich czterech elewacji obiektu, strony 38-41 projektu). Ponadto w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym (co potwierdza rzut elewacji południowej, wschodniej i zachodniej obiektu, strona 41 oraz strony 38-39 projektu). Powyższe odstąpienia potwierdza analiza dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy, dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania oraz ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 stycznia 2015 r. (w tym dokumentacja zdjęciowa). W ocenie organu wojewódzkiego powyższych odstąpień od projektu nie można uznać za istotne czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. – dalej jako "Rozporządzenie"), do kubatury brutto obiektu nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę przedmiotowego budynku. Natomiast odstępstwa wykonane w obrębie dachu przyczyniły się wprawdzie do zmiany kubatury obiektu, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, zakres dokonanych zmian i kubaturę całego obiektu, organ odwoławczy uznał, że nie mogły one stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jednak, że w toku prac dokonano zmian, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi. Mianowicie, inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, co zostało potwierdzone w toku oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Według projektu zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Zdaniem organu odwoławczego zmiana lokalizacji wjazdu na nieruchomość powinna być uzgodniona z zarządcą drogi gminnej, czego nie uczyniono. Zmianę tę organ uznał za istotną w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Organ wojewódzki wskazał również, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdzono w toku oględzin z dnia 26 stycznia 2015 r. i co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno - powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią w ocenie organu odwoławczego odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył przy tym, że stan faktyczny sprawy pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 2 listopada 2011 r., w którym wskazano, że obiekt został wykonany "zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę". Skargę na powyższą decyzję złożyli J. K. i A. S.-K. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący alternatywnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji bądź stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu powiatowego zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili, że materiał dowodowy w całości nie może być zbierany w II instancji, ponieważ zaprzecza to zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących organ stosujących się do podstawowych zasad obowiązujących w przepisach procedury administracyjnej, po wydaniu przez WSA wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r., powinien uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast organ I instancji, w związku z upływem terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu, powinien postępowanie umorzyć. Odnosząc się do zmiany usytuowania bramy wjazdowej skarżący wskazali, że w aktach sprawy brak jest ustaleń, że droga granicząca z działką od strony zachodniej jest drogą gminną. Zgodnie z wiedzą inwestorów droga od strony zachodniej należy do prawnego właściciela, od którego inwestorzy nabyli działkę, na której posadowiona jest sporna inwestycja. Skarżący zarzucili ponadto, że brak jest podstaw do twierdzenia, że stan faktyczny został przez organ nadzoru budowlanego ustalony. Stwierdzenie w protokole oględzin, że nie zauważono utwardzenia, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że pokrywa śnieżna uniemożliwia określenie tego faktu, oraz nie zauważono istnienia miejsca na gromadzenie odpadów stałych, nie uprawnia w ocenie skarżących do twierdzenia, że w ww. zakresach został określony stan faktyczny. Organ ma obowiązek jednoznacznie określić stan faktyczny w kwestiach, które są przedmiotem orzeczenia, czego w trakcie postępowania nie uczynił. Ponadto w ocenie skarżących organ wskazując odstępstwa od projektu budowlanego w żaden sposób nie wykazał, że mają one charakter odstępstw istotnych. Skarżący podnieśli również, że w sentencji decyzji, jako podstawa prawna został wskazany przepis art. 138 § 1 k.p.a., natomiast zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji, postępowanie uzupełniające zostało przeprowadzone na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 136 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, że nie jest jej znana jakakolwiek decyzja wydana przez organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i taka decyzja nie figuruje w aktach administracyjnych, a jeżeli organ taką decyzję wydał, to powinna ona być jawna dla strony postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...]. Zaskarżona decyzja zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/12 uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego Nr [...] z [...] maja 2012r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] Nr [...] z [...] marca 2012r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Skoro strony nie skorzystały z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związane było poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, nie dopatrując się konieczności zastosowania art. 135 ppsa i uchylenia decyzji PINB Nr [...] z [...] marca 2012r.( vide sentencja wyroku oraz pismo WSA z dnia 13 grudnia 2013r.) . Jeśli skarżący , jak wynika z akt postępowania administracyjnego mieli wątpliwości co do treści wyroku Sądu , winni byli zwrócić się do tego Sądu o wyjaśnienie wątpliwości na podstawie art. 158 ppsa. Brak natomiast podstaw do obciążania tym obowiązkiem organu jak to miało miejsce w piśmie z dnia 12 marca 2014r. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 3 grudnia 2012r w sprawie VIISA/Wa 1500/12 wytyczne co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę skierowane były do organu odwoławczego. Zgodnie więc z wytycznymi Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 136 kpa, postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zlecając organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...]. W doktrynie przyjmuje się, że skoro postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, to obowiązki organu odwoławczego w zakresie postępowania dowodowego nie są mniejsze niż organu pierwszej instancji (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 321). Środkiem do jego przeprowadzenia jest właśnie art. 136 kpa. Zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznaczony jest granicami sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Konieczności zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie można jednak ujmować bezwzględnie. Jak przyjmuje J. Zimmermann, zupełna identyczność sprawy nie może stanowić warunku koniecznego do przeprowadzenia działań organu II instancji (J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 56). Nieistnienie w k.p.a. zakazu uwzględniania tzw. "nowości" zmusza do precyzyjnego rozgraniczania sytuacji, w której wyłania się "nowa sprawa" i takich, które jej nie tworzą, ze względu na nieznaczne tylko naruszenie identyczności sprawy. Nowości, o których mowa, mogą dotyczyć zarówno stanu prawnego (zmiana przepisów w okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji przez organ odwoławczy - por. wyr. NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, niepubl.), jak i stanu faktycznego (zmiana stanu faktycznego w tym czasie - ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, nabrały nowego znaczenia okoliczności pominięte - por. wyr. NSA z dnia 28 lipca 2000 r., V SA 102/00, niepubl.). W stosunku do pierwszych obowiązek ich uwzględnienia wynika z zasady praworządności, do drugich zaś - z zasady prawdy obiektywnej. Jak wynika z akt postępowania, PINB w [...] zawiadomieniami z dnia 15 kwietnia 2013 r., 23 maja 2013 r., 29 października 2013 r. oraz 13 grudnia 2013 r. informował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości, jednak inwestorzy nie udostępniali obiektu do kontroli. Pismem z dnia 13 grudnia 2013r. organ I instancji zawiadomił Prokuraturę Rejonową w [...] o tym, iż skarżący udaremniają przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...]. Następnie organ wojewódzki zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2014 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia oględzin na ww. działce. Oględziny nie odbyły się , pomimo prawidłowego powiadomienia o nich skarżących, którzy jednak w piśmie z dnia 16 lutego 2014r. uznali działanie organu za bezprawne.. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 11 marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował w oparciu o art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawiadomienie do prokuratury. Postępowanie to zostało zakończone w dniu [...] sierpnia 2014r. skierowaniem do Sądu Rejonowego w [...] aktu oskarżenia przeciwko skarżącym o czyn z art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 12 kk. Ponadto zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2014 r. ponownie poinformowano o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Oględziny , podczas których ujawniono nowe okoliczności faktyczne, odbyły się i sporządzono z nich protokół załączony do akt sprawy, który został podpisany przez skarżącego J. K.. Jak wynika z ustaleń organu nadzoru budowlanego nie zostało wykonane od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami. Ponadto wykonano budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków, zaś dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami. W części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym .Powyższe odstąpienia w ocenie organu wojewódzkiego nie stanowią istotnego odstąpienia od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. – dalej jako "Rozporządzenie"), do kubatury brutto obiektu nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę przedmiotowego budynku. Natomiast w ocenie Sądu odstępstwa wykonane w obrębie dachu , które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne. Należy także podzielić stanowisko [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zmiany, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi, stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, pomimo, iż zgodnie z projektem zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Odstępstwo to należy uznać za istotne w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjno-powykonawcza. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno - powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust.1). Zgodnie z ust. 5, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zgodnie z ust. 6, kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant, będąc jednocześnie obowiązanym zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Nr [...] z [...] marca 2015r. stanowi art. 54 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia nie wyda w drodze decyzji sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zawiadomienie o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania. W cytowanym wyżej przepisie ustawodawca nie przewidział przesłanek wydania przez organ administracji sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jednak w orzecznictwie Sądów oraz w doktrynie prawa administracyjnego wskazuję się, że podstawy do wniesienia sprzeciwu można ustalić m.in. w oparciu o art. 57 i art. 55 Prawa budowlanego: Zgodnie z art. 57 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Z powyższego przepisu należy zatem wywnioskować, że zmiany nieistotne nie stanowią podstawy do wniesienia sprzeciwu. A zatem, organy nadzoru budowlanego badając zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym dokonują tego w zakresie wynikającym z art. 36a Prawa budowlanego, czyli pomijają nieistotne odstąpienia od projektu budowlanego, chyba, że dotyczą one zakresu prac opisanych w ust 5 przedmiotowego przepisu. Na podstawie powyższych przepisów wskazać należy, że organ może wnieść sprzeciw m.in. wtedy, gdy zgłaszający: w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę; lub też stosując tryb zgłoszenia, nieadekwatny w takiej sytuacji zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Pierwsza podstawa wydania sprzeciwu ma charakter merytoryczny i poprzedzona jest zbadaniem istoty sprawy, czyli zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym. W niniejszej sprawie organy obu instancji jako podstawę do wniesienia sprzeciwu wskazały pierwszą z nich - stwierdzając istnienie istotnych odstępstw. istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest zmiana dotycząca zakresu zagospodarowania działki lub terenu oraz zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 36a ust. 1 ww. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy po przeanalizowaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz przeprowadzeniu oględzin przez organ odwoławczy słusznie stwierdziły, że w czasie robót wprowadzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu: W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, to przyjęcie przedmiotowej inwestycji na tym etapie nie jest możliwe. Jednocześnie wskazać trzeba, że do użytkowania obiektu będzie można przystąpić po wykonaniu obowiązków, nałożonych odrębną decyzją (w innym postępowaniu), mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu budowlanego i złożeniu kompletnych dokumentów, a następnie uzyskaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je za chybione. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a.,która zdaniem skarżących została naruszona, stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 83-85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji i sprawy administracyjnej. Przy czym należy pamiętać, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dlatego niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationes in peius wyrażony w art. 139 kpa, bowiem "niekorzyść", o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a także zastosował prawidłowe przepisy w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w wyroku