I OSK 1048/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 106/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu kwotę 210 (dwieście dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1048/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 106/14, oddalił skargę P. G. − redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Sąd I instancji przestawił następujący stan sprawy: K. M., dziennikarz "[...]" wystąpił, powołując się na przepis art. 4 ust. 1, art. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. − Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24, ze zm.), do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu o udostępnienie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla osób wstępujących do Związku poprzez podanie sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników z podaniem dat odbywania kursów, ilości jego uczestników i kwot, do zapłaty których zobowiązany był każdy z aplikujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi P. G. na bezczynność Zarządu, uznał, że jest ona niezasadna. Podniesiono, że organy PZŁ są organami administracji publicznej, przez co z mocy przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) zobowiązane są do jej stosowania, w tym również w odniesieniu do wniosków składanych przez przedstawicieli prasy. Jeżeli więc dziennikarz żąda od organu dostępu do informacji publicznej, to na podstawie art. 3a Prawa prasowego, stosować należy względem tego wniosku tryb udostępniania informacji publicznej określony w ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast art. 4 Prawa prasowego może mieć zastosowanie wyłącznie względem przedsiębiorcy i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych w zakresie informacji niebędącej informacją publiczną. Do momentu potwierdzenia posiadania przez K. M. statusu dziennikarza brak było jednak możliwości udzielenia prasie odpowiedzi na jego wniosek przez zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a Prawa prasowego. Jeśli K. M. poinformował Zarząd, że żąda określonych w tym piśmie informacji jako dziennikarz "[...]", to już w chwili złożenia tego wniosku powinien wykazać, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo działała na jej rzecz i z jej upoważnienia. Wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia osoby tytułującej się dziennikarzem od obowiązku potwierdzenia, że jest ona przedstawicielem prasy, co wynika z art. 3a, art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 Prawa prasowego. Sformułowanie "każdemu", zawarte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., nie oznacza zwolnienia dziennikarza ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza. Zauważono, że do swojego wniosku K. M. nie załączył jakiegokolwiek dowodu mogącego potwierdzać fakt, iż jest on dziennikarzem "[...]". Zasadną więc była prośba Zarządu skierowana do "[...]" o podanie czy osoba podająca się za dziennikarza tego dziennika pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. Nieustosunkowanie się do tej prośby przez redakcję dziennika uniemożliwiało udostępnienie przez Związek żądanej w imieniu prasy informacji. Tym samym organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności. Skargę kasacyjną wniósł P. G. – redaktor naczelny "[...]", żądając uchylenia wyroku WSA w Rzeszowie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: • art. 151 P.p.s.a., ponieważ niezasadnie oddalono skargę na bezczynność, podczas gdy Zarząd pozostawał w bezczynności, gdyż powinien był albo żądanej informacji udzielić albo też wydać decyzję o odmowie jej udzielenia lub decyzję o umorzeniu postępowania; • art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że badanie interesu prawnego sprawach ze skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej oznacza jedynie konieczność ustalenia czy skarżący jest osobą, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej; • art. 3a Prawa prasowego, poprzez przyjęcie, że wystąpienie o informację publiczną przez przedstawiciela prasy wymaga udokumentowania działania w jej imieniu, podczas gdy art. 3a Prawa prasowego nakazuje stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na gruncie której postępowanie nie jest sformalizowane, a z wnioskiem może wystąpić każdy i nie można żądać od niego wykazania interesu prawnego ani faktycznego. Ponadto wniosek K. M. posiadał nagłówek i logo dziennika, co wystarczyło dla uznania, że jest on dziennikarzem; • art. 2 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ przyjęto, że określenie "każdemu" nie oznacza, iż dziennikarz jest zwolniony ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Podnieść trzeba, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miała kwestia, czy wniosek K. M. pochodził od prasy. We wniosku o udzielenie informacji publicznej jako podstawę żądania udzielenia informacji powołany został art. 4 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. − Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24, ze zm.), natomiast w skardze na bezczynność wskazano art. 3a tej ustawy. Zauważyć należy, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy tryb wynika z powołanego art. 3a, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc prasa w tym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W trybie tym zobowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3-4 Prawa prasowego). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego prasą są publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Natomiast dziennikarzem jest, według art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Powołanie się na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego, nie jest wystarczające, żeby wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami tej ustawy. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, powinna ona tę okoliczność potwierdzić stosownym dokumentem. Za takie potwierdzenie nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem "[...]", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika. Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a Prawa prasowego. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, ale dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. W przedmiotowej sprawie K. M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, powołując się na fakt bycia dziennikarzem "[...]" i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku przez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia tego wniosku od prasy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 Prawa prasowego, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie przyjął, że dziennikarz wnioskujący do organu o informację prasową nie jest objęty powyższymi przepisami, ale stwierdził, że dla powstania obowiązku Zarządu rozpoznania wniosku, koniecznym było wykazanie, iż pochodzi on od prasy. Podkreślić trzeba, że konieczność udokumentowania reprezentowania prasy przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.) i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie poglądu przeciwnego mogłoby prowadzić do nadużywania prawa poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień. Podnieść więc należy, że braki wniosku o udzielenie informacji w trybie określonym w Prawie prasowym, które nie zostały konwalidowane pomimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, a więc redaktor naczelny "[...]" nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność Zarządu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej. Zaznaczyć również trzeba, że WSA w Rzeszowie badał czy bezczynność w rozpatrzeniu wniosku istniała w dniu wniesienia skargi. Na treść rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, albo umorzenia postępowania, miałaby wpływ jedynie okoliczność uwzględnienia żądania po wniesieniu skargi. Tylko w takiej sytuacji sąd bierze pod uwagę okoliczności zaistniałe w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym nawet ewentualne wykazanie w toku postępowania przed Sądem I instancji, że K. M. działał w imieniu prasy nie mogło mieć wpływu na ocenę działania Zarządu w zakresie realizacji tego wniosku. Podnieś trzeba, że zarzut błędnej wykładni art. 2 u.d.i.p. jest również pozbawiony podstaw. Przedmiotem oceny WSA w Rzeszowie nie był fakt, czy Zarząd pozostawał bezczynny wobec wniosku złożonego przez K. M. w imieniu własnym. Nie budzi wątpliwości, że K. M. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej, wskazując na art. 4 ust. 1, art. 11 ust. 1 Prawa prasowego, wybierając tym samym tryb udzielenia informacji określony w przepisach Prawa prasowego, a nie ustawy o udostępnienia informacji publicznej. Nie można się więc skutecznie powoływać na uprawnienie osoby działającej tylko na podstawie ustawy o udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem rozpoznania w sprawie była bezczynność w udzieleniu informacji prasie. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.