VIII SA/Wa 925/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę przyznania wnioskowanej kwoty i obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości po [...]złotych; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. R. sp. z oo od decyzji nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy na pokrycie części niekwalifikowanych kosztów inwestycji, wydanej przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] marca 2014 roku - uchylił w zaskarżonej części decyzję w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz: - przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł( w tym pomoc ze środków UE wynosi [...] zł); - odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł; - dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. G. R. sp. z oo( dalej jako Grupa) w dniu [...] września 2013 roku złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania od [...] stycznia 2013 do [...] czerwca 2013 roku. Po wezwaniu do usunięcia braków Grupa w dniu [...] października 2013 roku złożyła kosztorys powykonawczy dotyczący budynku sortowni i chłodni Etap 2 z dnia [...] czerwca 2013 roku, kosztorys powykonawczy dotyczący budowy budynku sortowniczo – przechowalniczego z częścią socjalno – biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną( zagospodarowanie terenu) z dnia [...] czerwca 2013 roku, decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę G. z dnia [...] listopada 2012 roku. W dniu [...] grudnia 2013 roku Grupa złożyła dodatkowe wyjaśnienia dotyczące kosztorysu powykonawczego budynku sortowni i chłodni etap 2 z dnia [...] czerwca 2013 roku. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR powołał niezależnego biegłego w dziedzinie weryfikacji kosztorysów powykonawczych, który dokonał weryfikacji przedłożonych kosztorysów. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym opinię biegłego organ I Instancji, po rozpatrzeniu wniosku Grupy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku przyznał pomoc w wysokości [...] zł, za I półrocze drugiego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, w tym: - pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł - przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł - odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł - dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku, nr [...] Prezes ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 roku, syg. akt VIII SA/Wa 950/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I Instancji w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Sąd wskazał, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ zauważył, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie strona skarżyła decyzję organu I Instancji z [...] marca 2014 roku w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości [...] zł oraz w części dotyczącej obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa unijnego - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2012 roku rozporządzenie nr 966/2012 - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 roku – rozporządzenie nr 1306/2012 - rozporządzenie Rady(WE) z 22 października 2007 roku – rozporządzenie nr 1234/2007 - rozporządzenie Komisji(UE) z dnia 7 czerwca 2011 roku – rozporządzenie nr 543/2011 oraz przepisy krajowe ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych( DZ.U nr 157, poz.1240, dalej jako ustawa o finansach publicznych), ustawa z 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno ( DZ.U z 2001 roku, nr 145, poz. 868 dalej jako ustawa), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 roku w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania( DZ.U poz. 1178 dalej rozporządzenie w sprawie wstępnego uznania), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania( DZ.U poz. 872 dalej rozporządzenie). Organ odwoławczy wskazał, że środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw środkami budżetowymi ( budżetu unijnego i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów( art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust.3 ustawy o finansach publicznych). Grupa we wniosku o przyznanie pomocy przedstawiła do rozliczenia inwestycję polegającą na budowie budynku sortowni chłodni, zagospodarowania terenu oraz wykonaniu instalacji chłodniczej dla obiektu. Zadeklarowana we wniosku o przyznanie pomocy finansowej wartość poniesionych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, zrealizowanych w okresie objętym wnioskiem, przyjętych do naliczenia pomocy finansowej przez stronę łącznie w kwocie [...] zł. Na powyższą kwotę składały się koszty: - budowa budynku sortowni – chłodni – II etap – [...] zł - zagospodarowanie terenu – [...] zł - wykonanie instalacji chłodniczej obiektu – [...] zł. Dla inwestycji w zakresie budynku sortowni – chłodni oraz zagospodarowania terenu została wystawiona faktura VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku na kwotę netto [...] zł, potwierdzająca zrealizowanie powyższych inwestycji. Strona przedstawiła kosztorysy powykonawcze dotyczące – budowy budynku sortowni i chłodni etap II z dnia [...] czerwca 2013 roku oraz budowy budynku sortowniczo – przechowalniczego z częścią socjalno – biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną z [...] czerwca 2013 roku. Podstawę pomniejszenia kwoty kosztów kwalifikowanych stanowiących podstawę wyliczenia kwoty pomocy finansowej stanowiły koszty w wysokości: - [...] zł – weryfikacja kosztorysu powykonawczego przez biegłego kosztorysanta, związane z kosztami zakupu materiałów i wykonania posadzek( hala i antresoala)- poz. 71 i 72 kosztorysu powykonawczego dotyczącego budowy budynku sortowni; - [...] zł – zmniejszenie wartości kosztorysowej związane z kosztami placu manewrowego poz. 3, 6, 7 kosztorysu powykonawczego budynku sortowniczo – przechowalniczego. Łączna kwota redukcji kosztów kwalifikowanych wyniosła [...] zł([...] % x [...] = [...] zł. Organ odwoławczy uznał, że do dokonania analizy inwestycji, ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia poddał weryfikacji kosztorys powykonawczy złożony przez stronę uznając, że pracownicy organu posiadają wystarczającą wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Zatem zdaniem organu odwoławczego powołanie biegłego do sporządzenia opinii w tym zakresie nie było konieczne( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1997 roku, syg. akt V SA1926/96). Kosztorys powykonawczy ,, budowa budynku sortowni i chłodni Etap II z dnia [...] czerwca 2013 roku W kalkulacji szczegółowej cen jednostkowych przyjęto następujące wskaźniki, które również zostały przyjęte przez stronę - wskaźnik narzutu kosztów pośrednich Kp = [...]% - wskaźnik narzutu zysku Z = [...]% - stawka roboczogodziny – [...] zł/r-g Organ odnosząc się poz. 71 kosztorysu powykonawczego - ,, piasek z zagęszczeniem warstwami pod warstwy konstrukcyjne posadzek, grubość podłoża piasku = [...] cm’’. Zdaniem organu odwoławczego cena w kosztorysie powykonawczym na poziomie [...] zł/m³ jest zawyżona w stosunku do średniej ceny rynkowej. Według kalkulacji organu średnia cena rynkowa to [...] zł/m³. Biegły kosztorysant przyjął wartość [...] zł/m³. Według organu winna być przyjęta wartość ustalona przez biegłego [...] x [...]m³ = [...]zł. W kosztorysie przyjęto wartość [...]zł/m³ x [...] m³ = [...]zł. Redukcja [...] zł. Poz. 72 ,, chudy beton B-10 gr. 10 cm pod warstwy konstrukcyjne posadzek. Cena w kosztorysie powykonawczym [...] zł/m³ jest zawyżona w stosunku do średniej ceny rynkowej. Według kalkulacji przeprowadzonej przez organ winna ona wynosić – [...] zł. Biegły przyjął wartość [...] zł/m³. Z uwagi na rozpatrywanie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części przyjęto kwotę wyliczoną przez biegłego, co spowodowało redukcję w wysokości [...] zł. Kosztorys powykonawczy ,, Budowa budynku sortowniczo – przechowalniczego z częścią socjalno – biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną – zagospodarowanie terenu etap II W kalkulacji szczegółowej cen jednostkowych przyjęto następujące wskaźniki (takie same jak strona) - wskaźnik narzutu kosztów pośrednich – Kp – [...]% - wskaźnik narzutu zysku Z = [...]% - stawka roboczogodziny – [...] zł/r-g Poz. 3 wykopy mechaniczne([...] % objętości) w gruncie kat. [...] wykonywane koparkami podsiębrnymi o poj. łyżki o,60 m³ z załadunkiem i odwozem na odległość do 1 km. Cena przyjęta w kosztorysie powykonawczym na poziomie [...] zł/m³ jest według organu zawyżona w stosunku do średniej ceny jednostkowej. Przeprowadzono kalkulację i ustalono cenę jednostkową na poziomie [...] zł/m³ Wartość pozycji kosztorysowej według strony – [...] x [...] zł/m³ = [...] zł, według organu odwoławczego [...] x [...] zł/m³ = [...] zł Redukcja [...] zł Poz. 6 podkład z piasku z zagęszczeniem warstwami Cena przyjęta w kosztorysie powykonawczym na poziomie [...] zł/m² jest zawyżona w stosunku do średniej ceny rynkowej. Przeprowadzono kalkulację w wyniku której ustalono cenę jednostkową na poziomie [...] zł/m². Według biegłego cena , winna wynosić [...] zł. Z uwagi na rozpatrywanie przedmiotowej decyzji jedynie w zaskarżonej części przyjęto wartość ustaloną przez biegłego kosztorysanta. W związku z tym - wartość pozycji według strony = [...] zł, według organu [...] zł. Redukcja [...] zł Pozycja 7 – podkład z kruszywa kamiennego łamanego grubości po zagęszczeniu – [...] cm. Cena przyjęta przez stronę w kosztorysie powykonawczym na poziomie [...] zł/m³ jest zawyżona w stosunku do średniej ceny rynkowej. Według przeprowadzonej kalkulacji winna ona wynosić [...] zł/m². Wartość pozycji kosztorysowej według strony – [...] zł, a według organu [...] zł Redukcja [...] zł Wartość spornych pozycji kosztorysów według strony [...] zł, a według organu – [...] zł. Zdaniem organu kosztorysy powykonawcze zostały zawyżone o kwotę [...] zł. Organ I Instancji redukował o kwotę [...] zł W związku z mniejszą redukcją kosztorysów powykonawczych dokonanej przez organu odwoławczy w stosunku do organu I Instancji organ uznaje za koszty kwalifikowane [...] zł. Różnica pomiędzy kwotą wnioskowaną a kwotą należną wynosi [...] x [...] = [...] zł. Kwota wnioskowana przekracza kwotę należną o więcej niż [...] % i dlatego stosownie do art. 116 ust.1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011 w przypadku gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producenckiej i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz części kosztów kwalifikowanych ustalona w trakcie kontroli o więcej niż [...] % kwotę należną obniża się o stwierdzone zawyżenie. Uwzględniając powyższe wartość kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania objętym wnioskiem, przyjęta do naliczenia pomocy finansowej, ustalona przez organ odwoławczy wynosi [...] zł. Przyznana pomoc na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania stanowi [...] % tej kwoty i wynosi [...] zł. Po uwzględnieniu należnej kwoty pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, łączna kwota pomocy finansowej ustalona na etapie odwoławczym to [...] zł. Skargę na decyzję organu odwoławczego w części odmawiającej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie [...]zł oraz w części dokonującej obniżki należnej pomocy finansowej w kwocie [...] zł wniosła grupa R. sp. z oo. Skarżąca zarzucała: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnego zastosowania art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego opinii biegłego kosztorysanta B. D. wydanej w trakcie ponownego rozpoznania sprawy, wskutek czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych uznając, że strona uwzględniła w kosztorysach powykonawczych niekwalifikowalne koszty tj. zawyżone koszty w wysokości [...] zł pomimo, że biegły nie miał żadnych uwag do złożonych kosztorysów; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: a) Błędnej wykładni § 1 ust.1 w zw. z § 2 ust.1 pkt 4 lit. a) w zw. z § 4 w zw. z § 5 ust.3 rozporządzenia wykonawczego w zw. z pkt 1 załącznika do rozporządzenia poprzez przyjęcie, że kwalifikowanymi kosztami inwestycji polegającej na budowie budynków są koszty do wysokości średnich cen rynkowych, pomimo, że kosztami inwestycji są wszelkie koszty budowy określone w pkt 1 załącznika, a ich wysokość jest określana na podstawie faktury lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej; b) błędnego zastosowania § 1ust.1 w zw. z § 5 ust.3 rozporządzenia wykonawczego w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wstępnego uznania w zw. z art. 38 oraz art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji(UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 roku w zw. z art. 9 ust.2 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że kosztami kwalifikowanymi są koszty do wysokości średnich cen rynkowych i uznanie, iż poniesione przez skarżącą koszty są zawyżone w stosunku do cen, w łącznej wysokości [...] zł, pomimo że wysokość tych kosztów została zatwierdzona w planie dochodzenia do uznania decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] poprzedzoną pozytywną opinią Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania pomocy oraz w części dokonującej obniżki należnej pomocy finansowej; na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu pomocy we wnioskowanej przez skarżącą wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazywała, że po wydaniu decyzji przez Prezesa w dniu [...] czerwca 2014 roku decyzji o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ I Instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego w tym zwrócił się do biegłego o ponowną weryfikację złożonych kosztorysów powykonawczych. W ramach tego postępowania biegły nie wnosił zastrzeżeń do złożonych kosztorysów powykonawczych, co znalazło odzwierciedlenie w korespondencji mailowej. Skarżąca złożyła mailowe stanowisko biegłego oraz wnosiła o dołączenie dokumentów zgromadzonych przez organ I Instancji w trakcie ponownego rozpoznania sprawy i wniosek ten przez organ został pominięty. Zdaniem skarżącej organ jest zobowiązany do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności. Pominięcie opinii biegłego doprowadziło do niekorzystnej oceny złożonych przez nią kosztorysów. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazywała, że zgodnie z pkt 1 wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji są koszty – budowy budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem, z wyłączeniem kosztów rozbiórki i unieszkodliwienia materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. Przepis ten nie formułuje zasady, że kwalifikowanymi kosztami są tylko koszty do wysokości średnich cen rynkowych, ponieważ ich wysokość zgodnie z § 5 ust.3 rozporządzenia jest określana na podstawie złożonej faktury lub dokumentu o równoważnej mocy dowodowej. Zdaniem skarżącej takiej zasady nie formułuje § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) rozporządzenia ponieważ określenie ,, z zastosowaniem cen rynkowych" odnosi się do obligatoryjnego dowodu jakim jest kosztorys i nie powinien być wykładany jako podstawa do kwalifikowalności albo nie kwalifikalności. Skarżąca stawiała tezę, że wysokość kosztów kwalifikowanych nie ma charakteru prawnomaterialnego, a jedynie jest kwestią ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym wysokości w jakiej zostały przez skarżącą poniesione. Następnie skarżąca wskazywała, że przed przystąpieniem do systemu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców miała obowiązek przygotowania oraz złożenia planu dochodzenia do uznania, który podlega sprawdzeniu pod względem kwalifikalności działań oraz wydatków, rzetelności szacunków, spójności technicznej. W dalszej kolejności przed wydaniem opinii organ zażądał złożenia trzech ofert od ewentualnych wykonawców oraz kosztorysu inwestorskiego celem sprawdzenia – zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie uznania warunków wstępnych – wysokości wydatków. Nadto organ na etapie rozliczenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w pierwszej kolejności bada kwalifikowalność tych kosztów tj. czy inwestycja została ujęta w planie za dany okres rozliczeniowy i czy koszty kwalifikują się do objęcia pomocą finansową zgodnie z wykazem kwalifikowanych kosztów. Dopiero po sprawdzeniu kwalifikalności kosztów ujętych w zatwierdzonym planie organ bada wysokość poniesionych przez stronę kosztów. W ocenie skarżącej dokonując wykładni § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) rozporządzenia wykonawczego organ odwoławczy pomija wykładnię innych przepisów tego rozporządzenia, w szczególności § 5 ust. 3 i w sposób dowolny skupiając się jedynie na części przepisu w brzmieniu - ,, z zastosowaniem cen rynkowych ‘’pomijając tę część przepisu, która odnosi się do treści kosztorysu, a nie kosztów kwalifikowanych. Taka wykładnia jest wadliwa ponieważ pozbawia część przepisu znaczenia. W tym przypadku winna zostać zastosowana wykładnia systemowa przepisu. Dlatego § 2 ust.1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia nie może stanowić podstawy do uznania kwalifikalności określonych w kosztorysie cen zgodnie ze średnimi cenami rynkowymi, bo pozostaje to w sprzeczności z wykładnią systemową przepisu. Należy również mieć na uwadze treść § 5 ust.1 rozporządzenia, który stanowi, że ,, pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji polegających na zakupie gruntu, budynku, budowli, używanego narzędzia, używanej maszyny, używanego urządzenia lub używanego urządzenia samochodu ciężarowego jest przyznawana wyłącznie do wysokości stanowiącej wartość rynkową takich inwestycji ‘’. W ocenie skarżącej skoro ustawodawca takie rozwiązanie przewidział tylko dla rzeczy ruchomych, których zakup stanowi koszt kwalifikowalny, to uznał, że kosztów kwalifikowalnych inwestycji w postaci budowy budynków ich sprawdzenie następuje na etapie zatwierdzenia planu. Skarżąca zaś musiała wykonać inwestycję do wysokości kosztów ujętych w planie dochodzenia do uznania. Zgodnie z brzmieniem § 5 ust.3 rozporządzenia wysokość kwalifikowanych kosztów inwestycji polegających na budowie budynków jest określana na podstawie faktury lub dokumentów o równoważnej wartości dowodowej. Skarżąca złożyła w tym postępowaniu całość faktur rozliczających budowę budynku chłodni. W ocenie skarżącej kosztorys powykonawczy pełni inną rolę w badaniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. Kosztorys ma potwierdzić spełnienie warunków przyznania pomocy w zakresie dotyczącym sprawdzenia kwalifikalności kosztów budowy zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia. Ma potwierdzić okoliczność, że skarżąca odebrała budynek wykonany zgodnie ze sztuką, zatwierdzony przez inspektora nadzoru oraz kierownika budowy. Organy administracji nie mają kompetencji do szacowania kosztów na wykonanie inwestycji ponieważ zostały one już zatwierdzone w planie dochodzenia do uznania, a żaden przepis rozporządzenia nie zezwala na ponowne badanie wysokości tych kosztów. Organy mają tylko prawo badać poniesienie tych kosztów we wnioskowanej przez skarżącą wysokości. Obowiązek określenia wydatków w planie dochodzenia do uznania ustanawia § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wstępnego uznania, który to przepis wprost nakazuje podać w planie inwestycję wraz z wydatkami na jej realizację. Skarżąca wskazywała, że za wykładnią systemową w mechanizmach pomocowych na rynku warzyw i owoców przemawiają zmiany rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 czerwca 2009 roku, zastąpionego rozporządzeniem z dnia 12 lipca 2013 roku oraz rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku zastąpionego rozporządzeniem z 19 września 2013 roku. Zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia z 19 września 2013 roku ustanowiono obowiązek w zakresie inwestycji budowlanych – złożenia wraz z planem dochodzenia do uznania kosztorysu inwestorskiego celem łatwiejszego badania wydatków na realizację tych inwestycji. Tym samym ustawodawca uregulował wymagane przez organy Agencji na etapie opiniowania planu, obligatoryjne udowodnienie przez grupę wysokości wydatków. W § 4 ust.6 rozporządzenia z 12 lipca 2013 roku ustawodawca wskazał, że ,, pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w danym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczającej kwoty zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania". Skarżąca wskazywała również, że organ odwoławczy nie zastosował w sprawie § 7 ust.1 rozporządzenia zgodnie z którym do przyznania pomocy finansowej na inwestycje lub ich etapy ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresach rozliczeniowych kończących się w dniu [...] czerwca 2013 roku – dla grup rozliczających się w okresach półrocznych, należy stosować przepisy dotychczasowe. Skarżąca wnioskowała o pomoc finansową za okres planu dochodzenia do uznania kończącego się dnia [...] czerwca 2013 roku. Na tej podstawie rozliczenie wniosku skarżącej powinno być dokonane na podstawie rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 roku. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymywał dotychczas zaprezentowaną argumentację. Zgodził się, że sprawie winny zostać powołane przepisy rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania( DZ.U z 2009 r. Nr 98, poz. 822). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy zauważyć, że odnosząc się do przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ niewłaściwie powoływał się na przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie szczegółowych warunków przyznania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw... z 12 lipca 2013 roku, zamiast poprzedzającego go rozporządzenia z 17 czerwca 2009 roku (DZ.U z 2009 r., Nr 98 poz. 822 dalej jako rozporządzenie wykonawcze) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 roku w sprawie warunków wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw( DZ.U poz. 1178) zamiast rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku( DZ.U z 2009 roku, nr 5 poz. 27 dalej jako rozporządzenie z 16 grudnia 2008 roku). Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż skarżąca stawia zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności w ocenie sądu należy odnieść się błędnego zastosowania § 1 ust.1 w związku z § 5 ust.3 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku w związku z tym, że skarżąca wywodzi, iż organ nie ma kompetencji do szacowania kosztów na wykonanie inwestycji ponieważ zostały one już zatwierdzone w planie dochodzenia do uznania. W dniu [...]września 2013 roku G. P. G. R. sp. z oo złożyła – Plan dochodzenia do uznania za lata 2012 – 2016. Decyzją nr [...]z [...] listopada 2011 roku Marszałek Województwa M. na podstawie art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy stwierdził spełnienie przez grupę R. sp. z oo warunków określonych w rozporządzeniu z 16 grudnia 2008 roku w sprawie warunków wstępnego uznania organizacji producentów owoców i warzyw, uznania organizacji producentów owoców i warzyw oraz wymagań jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku Marszałek Województwa M. orzekł o zatwierdzeniu całości zmian do planu dochodzenia do uznania na lata 2012 -2016 zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 roku oraz zmianami do planu zatwierdzonymi decyzjami nr [...] z [...] sierpnia 2012 roku oraz nr [...] z [...] października 2012 roku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku Marszałek Województwa M. postanowił o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...]. W ocenie sądu podniesiony zarzut i wynikające z niego stanowisko nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Faktycznie zgodnie z przywołanym przez skarżącą § 2 pkt 4 i 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku plan dochodzenia do uznania zawiera obowiązek wskazania między innymi przedsięwzięć inwestycyjnych( inwestycji) realizowanych w poszczególnych latach oraz wysokość planowanych wydatków na realizację działań o których mowa w pkt 4. Wstępnie uznana grupa po realizacji inwestycji otrzyma pomoc finansową jeśli spełni warunki określone w §1 rozporządzenia wykonawczego z 17 czerwca 2009 roku. Inwestycje lub jej etap muszą być przede wszystkim ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za dany okres rozliczeniowy oraz muszą być zrealizowane. Potwierdzeniem spełniania warunków otrzymania pomocy finansowej o której mowa w § 1 rozporządzenia jest między innymi złożenie faktur albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów. Dla inwestycji budowlanej, która jest przedmiotem postępowania i sporu w niniejszej sprawie jest złożenie między innymi aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji z jej potwierdzeniem przez osoby uprawnione do tego. Zatwierdzony plan dochodzenia do uznania, co prawda zawiera wysokość planowanych wydatków na realizację danej inwestycji, ale należy rozumieć go jedynie jako limit wydatków, które nie mogą zostać przekroczone. Nie oznacza to w żadnym stopniu ilości wydatków, które faktycznie zostały poniesione przez Grupę. Tym bardziej w ocenie sądu nie może to oznaczać, że kosztorys powykonawczy do którego złożenia jest zobowiązana Grupa ma tylko potwierdzać spełnienie warunków przyznania pomocy oraz potwierdzać, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną zatwierdzony przez inspektora nadzoru lub kierownika budowy. W ocenie Sądu przepis § 5 ust.3 rozporządzenia wykonawczego należy odczytywać łącznie z § 2 ust.1 pkt 2 i pkt 4 lit. a – c) tego rozporządzenia. Warunkiem spełnienia przez Grupę warunków spełnienia do przyznania pomocy finansowej w przypadku wykonania robót budowlanych jest przedłożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji i potwierdzonej przez osoby uprawnione. Wystawione faktury są dokumentami finansowymi za wykonanie robót budowalnych wynikających z kosztorysu powykonawczego. Decyzje o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania i o przyznaniu pomocy finansowej w tym znaczeniu są powiązane, że pomoc jest przyznawana do inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz wysokość wydatków tam ustalona nie może zostać przekroczona. Oznacza to, że podmiot realizujący nie może wykonywać inwestycji, która odbiegała by rzeczowo i kosztowo od tego co zostało ustalone w zatwierdzonym planie. Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o przyznaniu pomocy nie ma podstaw do badania merytorycznego złożonego kosztorysu powykonawczego ponieważ limit wydatków został już wcześniej ustalony w decyzji o zatwierdzeniu planu dochodzenia. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż kosztorys powykonawczy ma tylko potwierdzać spełnienie kwalifikalności kosztów zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 2 ust.1 pkt 4 a) rozporządzenia wykonawczego jasno wskazuje, że winien być złożony aktualny kosztorys sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji. Jednocześnie należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż przepisy rozporządzenia wykonawczego mówią o cenach rynkowych realizacji inwestycji, a nie odsyłają do średnich cen rynkowych, co narusza wskazany w zarzutach skargi przepis § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) i jego błędną wykładnię. Należy zauważyć, że zarówno organ, jak i strona skarżąca posługują się cennikiem sekocenbudu z tym, że obie strony przyjmują do wyliczeń inne ceny jednostkowe za dany rodzaj wykonanych prac. Zdaniem Sądu należy podzielić postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Należy zauważyć, że organ I Instancji celem merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego powołał biegłego z zakresu kosztorysowania. Sąd poprzednio rozpoznając sprawę uchylił decyzję tylko organu odwoławczego wskazując, że skoro sporem objętych zostało kilka pozycji z kosztorysu powykonawczego gdzie istniał spór pomiędzy wyliczeniami skarżącej, a wyliczeniami biegłego kosztorysanta, to organ może bez uchylania decyzji przeprowadzić postępowanie dowodowe poprzez zlecenie uzupełnienia w spornym zakresie opinii biegłego. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że pracownicy organu dysponują wiedzą która pozwoli zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Niewątpliwie materia kosztorysowania – poprawności formalnej i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej. Pokazuje to przykład oceny poszczególnych spornych pozycji w niniejszej sprawie. W pozycji 6 – podkład z zagęszczeniem warstwami cena w kosztorysie powykonawczym została przyjęta na poziomie [...] zł/m², organ wyliczył, że średnia cena rynkowa w tym zakresie winna wynosić [...] zł/ m², a biegły powołany przez organ I Instancji [...] zł/m². We wszystkich spornych pozycjach kosztorysu powykonawczego różne wartości są przyjmowane przez skarżącą, biegłego i pracowników organu odwoławczego. Ten przykład jednoznacznie pokazuje, że kwestia prawidłowego wyliczenia nie jest kwestią prostych matematycznych wyliczeń. Przyjmowane wartości bardzo od siebie się różnią i prawidłowość weryfikacji kosztorysu istotną kwestią w tej sprawie. Nadto mamy w tej sprawie taką sytuację, że część kosztorysu powykonawczego była kontrolowana przez biegłego, część przez pracowników organu. Należy również zauważyć, iż strona skarżąca składała wniosek o zwrócenie się do biegłego, wskazywała, że organ I Instancji ponownie zwracał się do biegłego o ponowną weryfikację kosztorysu powykonawczego i w tym zakresie było stanowisko mailowe. Organ odwoławczy nie zwrócił się do biegłego o ponowną weryfikację i przedstawienie poszerzonej analizy złożonej opinii, w sytuacji, gdy pierwszy raz uchylał decyzję w tej sprawie miał zastrzeżenia do opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy wymagane są wiadomości specjalne organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego do czego zobowiązują przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z opinii biegłego celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach. Organ ponownie rozpoznając sprawę na podstawie uzupełniającej opinii biegłego kosztorysanta dokona oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach. Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego organ wyda rozstrzygniecie w sprawie. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego.