II SA/Wa 1983/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. W sprawie ustalono stan faktyczny. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. (zwanym "angażem") ustalił z dniem [...] stycznia 2009 r. dla H. S. uposażenie zasadnicze oraz dodatki do uposażenia. Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. H. S. zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności mi.in. (angażu) z dnia [...] grudnia 2008 r., wskazując na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, na mocy której została ona przeniesiona do służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], co w jej ocenie oznacza, że Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie był jej przełożonym uprawnionym do mianowania. Zatem powyższy angaż posiada wadę prawną. Po rozpatrzeniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wszczął postępowanie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego angażu. W ocenie organu I instancji, angaż nie jest decyzją administracyjną, jednak posiada cztery niezbędne elementy wymagane dla decyzji, zatem można rozpatrywać go pod kątem art. 156 Kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i anulowanie przedmiotowego angażu. Powtórzyła, że jej ocenie Komendant Powiatowy PSP w [...] nigdy nie był jej przełożonym i nie miał prawa ustalania jej składników uposażenia. Zatem w niniejszej sprawie wystąpiło sześć przesłanek opisanych w art. 156 § 1 Kpa. W decyzji z dnia [...] października 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji Komendant Główny PSP zgodził się z [...] Komendantem Wojewódzkim, że angaż wypełnia minimum cech decyzji, a zatem wydanie decyzji w przedmiocie nieważności angażu było uzasadnione. Organ zauważył, że H. S. w czasie podpisywania przedmiotowego angażu była strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zatem kierownik tej jednostki organizacyjnej był jej przełożonym i miał prawo, a nawet obowiązek, wydania angażu ustalającego składniki uposażenia. W ocenie organu nie zmienia tego fakt, że później nastąpiło uchylenie decyzji o przeniesieniu ze skutkami ex nunc, czyli skutki uchylenia zaszły od momentu tego uchylenia. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że w niniejszej sprawie administracyjnej wystąpiło sześć przesłanek opisanych art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił, że strona nie poparła swoich twierdzeń żadnymi argumentami. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz wycofanie z obiegu prawnego pisma. W uzasadnieniu skargi nie zgodziła się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W jej ocenie należy zauważyć, że angaż z dnia [...] grudnia 2008 r. wydany przez Komendanta Powiatowego PSP w [...] w sprawie ustalenia składników uposażenia był konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w [...] do KP PSP w [...]. Z uwagi na fakt, że przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wycofanej z obiegu prawnego Komendant Powiatowy PSP w [...] nie miał podstaw prawnych do regulowania jej wynagrodzenia i nigdy nie był jej przełożonym. W związku z powyższym nie miał uprawnień do wydawania jakichkolwiek decyzji, angaży czy pism w stosunku do jej osoby. Wyjaśniła, że na dzień dzisiejszy nie ma w obiegu prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że Komendant Powiatowy PSP w [...] był jej przełożonym uprawnionym do mianowania, a to jej zdaniem narusza zapisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego i organ I instancji zobowiązany jest do uchylenia przedmiotowej decyzji z mocy prawa, gdyż w jej ocenie ustalenie składników uposażenia jest decyzją. Powtórzyła też że w jej ocenie w sprawie zachodzą wszystkie przesłani wymienione w art. 156 kpa do stwierdzenia nieważności pisma (angażu). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga H. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez ten kodeks lub ustawy szczególnych przypadkach. Stosownie do art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy, a przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wymienionych powyżej wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do formy prawnej pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., tzw. angażu. W ocenie Sądu dokument ten ma charakter decyzji administracyjnej. Co prawda zarówno w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), jaki i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.) brak wyraźnego stwierdzenia, że sprawy związane z uposażeniem strażaka Państwowej Straży Pożarnej rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej, jednak Sąd nie ma wątpliwości, że taką właśnie formę powinny one przybierać. Sąd popiera stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 78/12 taką tezę wyraził i wskazał, że rozstrzygnięcia o wysokości uposażenia przyznawanego strażakom Państwowej Straży Pożarnej na podstawie cytowanych powyżej przepisów zapadają w formie decyzji administracyjnej. Należy też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest jednolity pogląd, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, publ. OSP 1982/9-10/169). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy angaż zawiera powyżej wskazane elementy. Zatem prawidłowe jest stanowisko organów, które doszły do przekonania, że angaż z dnia [...] grudnia 2008 r. ma charakter decyzji administracyjnej i wszczęły w stosunku do niego postępowanie nadzorcze na wniosek skarżącej. Przechodząc do meritum sprawy, należy wskazać, że Sąd w pełni popiera stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawie brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności angażu (decyzji) z dnia [...] grudnia 2008 r. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że H. S. została przeniesiona do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dniem [...] stycznia 2009 r. na mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., która następnie została uchylona decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2014 r. Powyższe nie oznacza jednak, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] nigdy nie był przełożonym H. S., a zatem nie miał podstawy prawnej do skierowania w stosunku do skarżącej angażu z dnia [...] grudnia 2008 r. z mocą obowiązywania od [...] stycznia 2009 r. Jak słusznie wskazał organ decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie odniosła takiego skutku. Wywarła ona natomiast skutek ex nunc (łac. od teraz), co oznacza, że decyzja przestała obowiązywać od momentu jej uchylenia, tj. wydania decyzji z dnia [...] września 2014 r. Natomiast skutki prawne wywołane powyższą decyzją przed jej uchyleniem (przed [...] września 2014 r.) zachowują ważność. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał w stosunku do skarżącej angaż z dnia [...] grudnia 2008 r. (czyli przed [...] września 2014 r.), to należy uznać, że w tym czasie obowiązywała decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., skarżąca była funkcjonariuszem Komendy Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], a Komendant tej jednostki, jako przełożony skarżącej miał prawo skierować do niej angaż z [...] grudnia 2008 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że w jej ocenie w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 kpa, dające podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowego angażu, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. W pierwszej kolejności skarżąca nie uzasadniła swojego twierdzenia, opierając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (angażu) jedynie na fakcie uchylenia decyzji o przeniesieniu jej do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w [...]. Okoliczność ta jednak, co wykazał powyżej Sąd, nie stanowiła podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego angażu. Konkludując w ocenie Sądu zarówno decyzja organu I, jak i decyzja organu II instancji nie naruszają prawa. Organy prawidłowo bowiem zebrały i oceniały materiał dowodowy, a następnie wydały rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Dlatego też skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.